POLITIK

Gesundheitspolitik: Die Rechnung, bitte

Dtsch Arztebl 2013; 110(38): A-1711 / B-1515 / C-1491

Ankowitsch, Eugenie; Osterloh, Falk

Die 17. Legislaturperiode geht zu Ende – Zeit für eine Bilanz. Viel hatte sich die Koalition vorgenommen, nicht alles hat sie umgesetzt, Stichworte: GOÄ, Pflege, Hausarztverträge. Im Arzneimittelbereich jedoch hat sie überrascht.

Zwei Minister, eine Meinung: Am 12. Mai 2011 löste Daniel Bahr Philipp Rösler als Bundesgesundheitsminister ab. Politik und Amtsführung blieben unverändert. Foto: dpa

Fehlenden Arbeitseifer kann man der scheidenden Bundesregierung im Gesundheitsbereich nicht vorwerfen: 73 Gesetze und Verordnungen aus dem Bundesgesundheitsministerium wurden seit Beginn der Legislaturperiode verabschiedet – das ist ein gesetzgeberischer Akt alle zweieinhalb Wochen. Aber viel bedeutet nicht automatisch gut. Zudem müssen sich die schwarz-gelben Gesundheitspolitiker an den Zielen messen lassen, die sie sich selbst gesteckt haben.

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Im Koalitionsvertrag hatten Union und FDP umrissen, was sie erreichen wollten. Weit oben stand die Reform des Finanzierungssystems. Endlich sollte die „solidarische Gesundheitsprämie“, kurz Kopfpauschale, eingeführt werden. Zudem wollten die Koalitionäre den Krankenkassen ihre Beitragsautonomie zurückgeben und die „überfällige Reform“ der Amtlichen Gebührenordnung für Ärzte (GOÄ) angehen. Die Hausarztverträge sollten nach drei Jahren evaluiert werden. Regionale Besonderheiten, zum Beispiel bei der ärztlichen Vergütung, wollte Schwarz-Gelb stärker berücksichtigen, die Praxisgebühr abschaffen, Prävention und Patientenrechte stärken sowie die Organspendebereitschaft erhöhen. In der Pflege sollten Kapitaldeckung und ein neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff eingeführt werden.

Dialog statt Konfrontation

Was hat sich in den vergangenen vier Jahren tatsächlich geändert? Zunächst etwas, von dem im Koalitionsvertrag auch schon die Rede ist: vom Respekt. War das Verhältnis zwischen Bundesgesundheitsministerium und weiten Teilen der Ärzteschaft unter Ministerin Ulla Schmidt (SPD) stets von Misstrauen geprägt gewesen, so änderte sich dies unter Minister Dr. med. Philipp Rösler (FDP). Bereits kurz nach seinem Amtsantritt lud er Ärzteverbände zu Gesprächen in das Ministerium und suchte den Dialog statt der Konfrontation.

Die ersten Monate der neuen Regierungszeit standen unter dem Eindruck eines erwarteten Milliardendefizits in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV). Die Antwort der Regierung waren Kostendämpfungsmaßnahmen. Im GKV-Änderungsgesetz (Inkrafttreten: 30. Juli 2010) erhöhte sie den Herstellerabschlag für Arzneimittel ohne Festbetrag und legte ein Preismoratorium fest. Im GKV-Finanzierungsgesetz (1. Januar 2011) verschärfte sie die Budgetierung der Krankenhauseinnahmen und führte Mehrleistungsabschläge ein. Zudem wurde die Vergütung in den Hausarztverträgen gedeckelt. Um mehr Geld ins System zu pumpen, hob die Koalition zugleich den Beitragssatz in der GKV um 0,6 Prozentpunkte auf 15,5 Prozent an.

Endlich sollte nun auch die lang erwartete Kopfpauschale gesundheitspolitische Wirklichkeit werden. Doch es kam anders. Zwar wurde wie geplant der Arbeitgeberanteil festgeschrieben, bei 7,3 Prozent. Einkommensunabhängige Arbeitnehmerbeiträge und Beitragsautonomie der Krankenkassen fanden sich im Gesetz jedoch nicht wieder. Stattdessen wurden Zusatzbeiträge vorgesehen, mit denen die Arbeitnehmer künftige Ausgabensteigerungen finanzieren sollten. In den Folgejahren wurde aus dem erwarteten Defizit, nicht zuletzt durch die gute Konjunktur, ein Milliardenüberschuss. Die Kostendämpfungsmaßnahmen aber blieben bestehen.

Viel Applaus erhielt die Regierung für das Arzneimittelmarktneuordnungsgesetz (1. Januar 2011). Mit Hilfe einer Nutzenbewertung dürfen nur noch die neuen Arzneimittel teurer als die Standardtherapie sein, die im Vergleich zu dieser einen Zusatznutzen aufweisen. Selbst festgelegte Preise dürfen die Arzneimittelhersteller nur noch für ein Jahr verlangen.

Ärztemangel bleibt bestehen

Unter der Regie von Daniel Bahr (FDP), der Rösler im Mai 2011 als Gesundheitsminister ablöste, nahm sich die Koalition der Ausgabenseite an. Das GKV-Versorgungsstrukturgesetz (1. Januar 2012) sollte vor allem dem Ärztemangel in ländlichen Regionen entgegenwirken. Unter anderem die Abschaffung der Abstaffelungen beim Honorar sollte Ärzte dazu motivieren, sich in schlecht versorgten Gebieten niederzulassen. Zudem wurde die Honorarverteilung an die Vertragsärzte wieder in die Hände der einzelnen Kassenärztlichen Vereinigungen gelegt. Der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) wurde damit beauftragt, die Bedarfsplanung zu überarbeiten. Und mit der ambulanten spezialfachärztlichen Versorgung (ASV) als drittem Sektor sollten endlich die Sektorengrenzen überwunden werden. Gut eineinhalb Jahre nach dem Inkrafttreten liegen die Richtlinien des G-BA zur ASV und zur Bedarfsplanung nun vor. Welche Effekte sie zeitigen werden, bleibt jedoch offen. Die Regionalisierung der Honorierung ist unterdessen abgeschlossen – allein das Problem des Ärztemangels bleibt bestehen.

Das Jahr 2012 stand unter dem Eindruck der Transplantationsskandale an deutschen Universitätskliniken. Die Koalition führte mit dem Beitragsschuldengesetz (1. August 2013) daraufhin einen Straftatbestand ein: Ärzte, die Wartelisten manipulieren, können nun zu einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren verurteilt werden. Nach Unregelmäßigkeiten in der Deutschen Stiftung Organtransplantation wurde diese bereits ein Jahr zuvor im Transplantationsänderungsgesetz (1. August 2012) dazu verpflichtet, finanzielle und organisatorische Entscheidungen ihren Auftraggebern vorzulegen. Kliniken mit Intensivstationen müssen zudem einen Transplantationsbeauftragten berufen.

Erst nach langem Anlauf trat das Pflege-Neuausrichtungsgesetz (30. Oktober 2012) in Kraft. Eine Milliarde Euro wurde darin insbesondere für Demenzkranke zur Verfügung gestellt. Doch einen flächendeckenden Einstieg in die Kapitaldeckung in der Pflege enthielt es nicht – und auch nicht die Umsetzung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs.

GOÄ-Reform verschoben

Mit dem Beitragsschuldengesetz (1. August 2013) reagierte die Bundesregierung schließlich doch noch auf die Forderungen der Krankenhäuser, ihnen mehr Geld zur Verfügung zu stellen. Über einen einprozentigen Aufschlag auf die individuellen Fallpauschalenabrechnungen erhalten die Häuser nun kurzfristig mehr Geld. Strukturelle Reformen verschob die Koalition jedoch.

Fazit: Die schwarz-gelbe Koalition hatte sich viel vorgenommen. Nicht in allen Bereichen konnte sie liefern. Die Einführung der Kopfpauschale blieb Stückwerk, den Kassen wird die Höhe ihrer Beiträge nach wie vor vorgeschrieben. An die Reform der GOÄ hat sich die Politik trotz anderslautender Ankündigungen nicht herangetraut. Dafür hat sie die Hausarztverträge, ebenfalls trotz anderslautender Ankündigung, budgetiert. In der Pflege und im Krankenhausbereich hat sie die dringend notwendigen Reformen verschoben. Und ein Präventionsgesetz hat sie zwar auf den Weg gebracht, zu Redaktionsschluss scheint eine Billigung durch den Bundesrat jedoch ausgeschlossen. Positiv in Erinnerung bleiben werden in erster Linie die Wertschätzung ärztlicher Arbeit und der Versuch, die Mängel in der Versorgung offensiv zu beheben, statt, wie Vorgängerregierungen, ein Kostendämpfungsgesetz an das nächste zu reihen.

Eugenie Ankowitsch, Falk Osterloh

Weitere Gesetze

  • Infektionsschutzänderungsgesetz,

4. August 2011

Mit dem Infektionsschutzänderungsgesetz will die Regierung die Hygiene in deutschen Krankenhäusern erhöhen. Dafür müssen die Krankenhäuser die Empfehlungen einer neu eingerichteten Hygienekommission am Robert-Koch-Institut einhalten, unter anderem im Hinblick auf die Ausstattung mit Hygienefachkräften. Spätestens bis zum Jahr 2016 sollen die Häuser die Anzahl der vorgeschriebenen Fachkräfte eingestellt haben. Zudem soll der Antibiotikaverbrauch dokumentiert werden. Geld für die Aufstockung des Personals gibt es jedoch nicht. Nach Kritik vonseiten der Krankenhäuser bessert die Koalition nach: Mit dem im August 2013 in Kraft getretenen Beitragsschuldengesetz fördert sie die Neueinstellung und die Weiter- und Fortbildung von Hygienefachpersonal anteilig.

  • Präimplantationsdiagnostikgesetz,

9. Dezember 2011

Infolge dieses Gesetzes können genetisch vorbelastete Eltern eine Präimplantationsdiagnostik vornehmen lassen, wenn für ihre Nachkommen eine hohe Wahrscheinlichkeit entweder für eine schwerwiegende Erbkrankheit oder für eine schwerwiegende Schädigung des Embryos besteht, die nach medizinischem Ermessen zu einer Tot- oder Frühgeburt führt.

  • Psychiatrie-Entgeltgesetz, 1. August 2012

Mit dem Psychiatrie-Entgeltgesetz führt die Koalition schrittweise ein pauschalierendes und leistungsorientiertes Entgeltsystem für die Behandlung von psychisch Kranken ein. Zudem wird ab 2013 der Kostenorientierungswert, zumindest anteilig, im stationären Sektor eingeführt. Die Mehrleistungsabschläge werden bis 2014 verlängert, Tarifsteigerungen werden anteilig refinanziert.

  • Assistenzpflegebedarfsgesetz,
    1. Januar 2013

Angehängt an dieses Gesetz schafft die Koalition die Praxisgebühr ab.

  • Patientenrechtegesetz, 26. Februar 2013

Das Patientenrechtegesetz bündelt die bislang im Standes-, im Zivil-, im Straf- und im Sicherheitsrecht verstreuten Regelungen über die Rechte von Patienten. Zudem muss bei schweren Behandlungsfehlern nicht mehr der Patient darlegen, dass er falsch behandelt wurde, sondern der Arzt, dass er richtig gehandelt hat.

  • Krebsfrüherkennungs- und -registergesetz, 9. April 2013

Mit diesem Gesetz soll die Datenerfassung von Krebspatienten verbessert werden. Die Daten von Krebspatienten werden nun bundesweit nach einheitlichen Kriterien erhoben. Zudem sollen die bestehenden Krebsfrüherkennungsangebote weiterentwickelt werden.

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