THEMEN DER ZEIT

Menschen mit Behinderungen: Inklusion als neuer Maßstab

Dtsch Arztebl 2009; 106(50): A-2506 / B-2154 / C-2092

Fuchs, Harry

Die UN-Behindertenrechtskonvention stärkt den Anspruch auf Gleichberechtigung, Selbstbestimmung und Teilhabe. Das gilt auch für die Bereiche Gesundheit und Rehabilitation.

Foto: Joker
Mit der Ratifizierung durch die Bundesregierung ist das „Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ (UN-Konvention) seit März in Deutschland geltendes Recht. Damit hat sich die Bundesrepublik im Rahmen der UN verpflichtet, die volle Verwirklichung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten für Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten und zu fördern. Gesetze, Verordnungen und Praktiken, die eine Diskriminierung darstellen, müssen geändert oder aufgehoben werden.

Grundlage der Rechte behinderter Menschen sind nach Artikel 3 der UN-Konvention die Menschenwürde, die individuelle Autonomie, die Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen, und die Selbstbestimmung. Zentrale Punkte stellen aber auch die Chancengleichheit, die Barrierefreiheit, die wirksame Teilhabe und die Einbeziehung in die Gesellschaft dar. Menschen mit Behinderungen sollen in ihrer Andersartigkeit geachtet und als Teil der menschlichen Vielfalt akzeptiert werden. In mehr als 40 Artikeln beschreibt die Konvention die Pflichten, zu denen sich die Vertragsstaaten mit der Ratifizierung bekennen. Dabei geht es um Grund- und Menschenrechte, Achtung der Wohnung und der Privatsphäre, aber auch um die gesellschaftlichen Dimensionen sowie um Anforderungen an das Gesundheits- und Sozialwesen.

Volle Einbeziehung in alle Aspekte des Lebens
Artikel 25 der UN-Konvention befasst sich mit dem Thema Gesundheit. In ihm verpflichten sich die Vertragsstaaten dazu, Menschen mit Behinderungen eine unentgeltliche oder erschwingliche Gesundheitsversorgung in derselben Bandbreite und von derselben Qualität zur Verfügung zu stellen wie anderen Menschen – einschließlich Sexual- und fortpflanzungsmedizinischer Gesundheitsleistungen und Programme des öffentlichen Gesundheitswesens. Es sind darüber hinaus Leistungen anzubieten, die von Menschen mit Behinderungen speziell wegen ihrer Behinderung benötigt werden – unter anderem Früherkennung und Frühförderung sowie Maßnahmen, durch die eine weitere Behinderung vermindert oder vermieden wird. Die Gesundheitsleistungen sind so wohnortnah wie möglich anzubieten, auch in ländlichen Gebieten.

Die Bereiche Habilitation und Rehabilitation regelt der Artikel 26. Demnach müssen die Staaten wirksame und geeignete Maßnahmen treffen, um folgende Ziele zu erreichen: Menschen mit Behinderungen sind in die Lage zu versetzen, ein Höchstmaß an Selbstbestimmung sowie umfassende körperliche, geistige, soziale und berufliche Fähigkeiten zu erreichen. Die volle Einbeziehung in und Teilhabe an allen Aspekten des Lebens muss ihnen möglich sein. Dazu sind umfassende, wohnortnahe Habilitations- und Rehabilitationsprogramme zu organisieren. Dies gilt insbesondere auf den Gebieten Gesundheit, Beschäftigung, Bildung und Sozialdienste.

Aufbauend auf den allgemeinen Grundsätzen des Artikels 3 durchzieht der Gedanke der Selbstbestimmung und der autonomen Lebensgestaltung alle Regelungen der UN-Konvention. Sie formuliert insgesamt höchste Anforderungen an eine solidarische und barrierefreie Gesellschaft, die Fremdbestimmung und Ausgliederungstendenzen zurückweist. Ziel ist ein verstärktes Zugehörigkeitsempfinden („enhanced sense of belonging“). Die Konvention fordert eine freiheitliche und gleichberechtigte soziale „Inklusion“. Dabei drückt das Prinzip Inklusion eine umfassende gesellschaftliche Solidarität mit behinderten Menschen aus. Soziale Inklusion dient der Gleichstellung und Gleichbehandlung aller Menschen – bei gegebener Verschiedenheit („human diversity“). Es ist der neue Maßstab für die Umsetzung der Rechte behinderter Menschen, zu denen im deutschen Sozialrecht chronisch kranke, behinderte und pflegebedürftige Menschen zählen.

In Deutschland existiert bereits eine breite gesetzliche Basis für die Integration behinderter Menschen – beginnend mit der Aufnahme des Diskriminierungsverbots in Artikel 3 des Grundgesetzes im Jahr 1994 und dem Behindertengleichstellungsgesetz. Mit dem 2001 in Kraft getretenen Neunten Sozialgesetzbuch (SGB IX) hat der Gesetzgeber das bis dahin auf alle Sozialgesetzbücher verteilte Recht der Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen zusammengefasst. Das SGB IX ist bei allen Sozialleistungsträgern wirksam. Der Gesetzgeber erwartet, dass auf dieser Basis durch Koordination, Kooperation der Rehabilitationsträger und Konvergenz der Leistungen ein gemeinsames Recht und eine einheitliche Praxis erreicht werden. Er geht dabei von einer weitgehenden Einheitlichkeit des Leistungsrechts aus. Der behinderte, pflegebedürftige und chronisch kranke Mensch muss von jedem Träger eine gleich wirksame und bedarfsgerechte Leistung erhalten – unabhängig von der Zuständigkeit und der Ursache für den Bedarf.

Ein weiteres Kernziel des SGB IX ist die Überwindung der Schnittstellenprobleme des gegliederten Sozialleistungssystems. Dazu sieht das Gesetzbuch verschiedene Verfahrensregeln vor, die eine einheitliche Praxis des Rechts und der Leistungen gewährleisten sollen. Darüber hinaus stärkt das SGB IX die Selbstbestimmung und die Rechte der Betroffenen. Beispiele dafür sind das persönliche Budget, das Wunsch- und Wahlrecht sowie die Berücksichtigung der Belange seelisch behinderter Menschen.

Teilhabemanagement muss verbessert werden
Dem Gesetzgeber war bewusst, dass ein einheitliches Vorgehen der Rehabilitationsträger in der Praxis nicht ohne Weiteres umsetzbar sein würde. Deshalb hat er die Träger zu einem gemeinsamen Teilhabemanagement verpflichtet. Dieses umfasst unter anderem die gemeinsame Verantwortung der Träger für die Feststellung des Leistungsbedarfs, die zügige, wirksame, wirtschaftliche und nachhaltige Leistungsausführung sowie die einheitliche Leistungserbringung.

Die institutionelle Basis für das Teilhabemanagement sollen die gemeinsamen Servicestellen sein. Sie sind zwar organisatorische Untereinheiten eines Kostenträgers, aber zugleich übergreifend für alle Träger tätig. Sie sollen mit besonders qualifiziertem Personal ausgestattet sein und ihre Aufgaben ohne Zugangs- und Kommunikationsbarrieren erfüllen. Ausdrücklich sind sie nicht nur für das Teilhabemanagement chronisch kranker und behinderter Menschen zuständig, sondern auch für Pflegebedürftige.

Die gemeinsamen Servicestellen sind wichtige Kontaktstellen für Ärzte. Das SGB IX verpflichtet alle Ärzte zur Beratung über geeignete Leistungen zur Teilhabe, wenn ihnen Menschen mit Behinderung vorgestellt werden oder sie eine drohende Behinderung wahrnehmen. Ärzte müssen ihre Patienten auf die gemeinsamen Servicestellen oder sonstige Beratungsstellen hinweisen.

Abgeordnete des Landtags von Schleswig-Holstein berichteten schon 2006 wie folgt über ihren Besuch gemeinsamer Servicestellen: „Die häufig diskutierte Frage zur Arbeit der Servicestellen lautet: ,Haben sich gemeinsame Servicestellen bisher bewährt?‘ Nach unserer Auffassung lässt sich diese Frage nur schwer beantworten. Denn die Vorgabe des Gesetzgebers, dass sich alle im Sozialgesetzbuch IX genannten Rehabilitationsträger an der Servicestelle beteiligen, wird kaum umgesetzt.“ Treffender lässt sich Anspruch und Wirklichkeit des SGB IX nicht beschreiben. Auch der Deutsche Bundestag hat in seiner Entschließung zum Bericht der Bundesregierung über die Lage behinderter Menschen 2004 erkannt, dass die Rehabilitationsträger das SGB IX in wesentlichen Bereichen nicht umgesetzt haben.

Aus dem ersten Teil des SGB IX ist bislang nur die Regelung zur Zuständigkeitsklärung umgesetzt. Demnach müssen die Träger innerhalb von zwei Wochen ihre Zuständigkeit geklärt und binnen weiterer drei Wochen über den Leistungsantrag entschieden haben. In den meisten anderen Bereichen ist das Gesetz dagegen nicht in der Praxis angekommen. Dies gilt – mit wenigen Ausnahmen – für alle Träger des deutschen Sozialleistungssystems.

Vorgaben des SGB IX sind umzusetzen
In der kommenden Legislaturperiode steht die Konkretisierung des Inklusionsanspruchs der UN-Konvention an. Dabei wird der Gesetzgeber die Defizite in der Umsetzung des SGB IX beseitigen müssen. Der sozialen Inklusion steht auch die Tatsache entgegen, dass chronisch kranke, behinderte und pflegebedürftige Menschen bislang nicht nach den gleichen Grundsätzen behandelt werden. Dies ist die Folge der vielfältigen Schnittstellen des gegliederten Systems und des korporatistischen Eigenlebens der Sozialleistungsträger.
Dr. phil. Harry Fuchs
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