ArchivDeutsches Ärzteblatt41/201560 Jahre Kassenärztliche Bundesvereinigung: Der lange Weg zum Kassenarztrecht

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60 Jahre Kassenärztliche Bundesvereinigung: Der lange Weg zum Kassenarztrecht

Gerst, Thomas

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Das Gesetz über die Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen bestimmte über Jahrzehnte hinweg die Struktur der medizinischen Versorgung in Deutschland.

Erstaunen bei den politischen Kommentatoren: Auch Bundestagsabgeordnete der Opposition stimmten 1955 dem Gesetz über das Kassenarztrecht zu. Foto: SZ-Photo
Erstaunen bei den politischen Kommentatoren: Auch Bundestagsabgeordnete der Opposition stimmten 1955 dem Gesetz über das Kassenarztrecht zu. Foto: SZ-Photo

Die Zustimmung von Bundestag und Bundesrat zum Gesetz über das Kassenarztrecht beendete am 7. und 8. Juli 1955 die langjährige Auseinandersetzung um die Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen. Mit Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 19. August 1955 trat vor 60 Jahren das neue Gesetz in Kraft. Es war auch die Rechtsgrundlage für die Kassenärztlichen Vereinigungen (KVen) und die Kassenärztliche Bundesvereinigung in der Form von Körperschaften öffentlichen Rechts. Das Gesetz bedeutete für die niedergelassenen Kassenärzte einen wichtigen berufspolitischen Erfolg, der gegen vielfältigen Widerstand durchgesetzt werden konnte.

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Doch warum war überhaupt ein neues Gesetz zur Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen erforderlich gewesen? Nach 1945 funktionierte die kassenärztliche Versorgung in den drei Westzonen zunächst auf der Grundlage der in den Jahren 1931/32 erfolgten Vereinbarungen zwischen Ärzten und Krankenkassen weiter. Allerdings existierte nach Kriegsende nicht mehr der gemeinsam von Ärzten und Krankenkassen besetzte Reichsausschuss, die gesetzlich legitimierte, zentrale Instanz zur Regelung der Vertragsbeziehungen zwischen Kassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassen.

Die KVen waren also, wenn sie eine Änderung der geltenden, sich für sie nachteilig entwickelnden Honorarvereinbarungen erreichen wollten, auf freiwillige Zugeständnisse der Krankenkassen angewiesen. Eine grundlegende Reform, die den aktuellen Bedingungen kassenärztlicher Tätigkeit – erhöhter Morbidität, medizinischer Fortschritt oder Ausweitung des gesetzlich krankenversicherten Bevölkerungsanteils – Rechnung trug, schien auf dieser Grundlage nicht möglich. Deshalb arbeiteten Ludwig Sievers und Karl Haedenkamp, die beiden entscheidenden Protagonisten ärztlicher Berufspolitik im ersten Nachkriegsjahrzehnt, seit 1948 zielstrebig darauf hin, eine eigenständige kassenärztliche Organisation auf interzonaler Ebene herbeizuführen, die vor allem eine gesetzliche Neuregelung anstreben sollte.

Ganz so schnell, wie zunächst erhofft, klappte es damit aber nicht. Zwar schlossen sich die bereits bestehenden Kassenärztlichen Vereinigungen in den drei Westzonen im Oktober 1948 am Rande des ersten Nachkriegsärztetages in Stuttgart zur Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Landesstellen der Kassenärztlichen Vereinigungen zusammen, doch scheiterte Anfang 1949 ein erster, von der neu formierten kassenärztlichen Selbstverwaltung unterstützter Gesetzentwurf am Einspruch des alliierten Zweimächtekontrollamtes. Die Behandlung dieser Angelegenheit sollte der Entscheidung des in Kürze zusammentretenden Bundesparlamentes vorbehalten bleiben, entschieden die Besatzungsmächte.

Mit dem Wahlsieg einer bürgerlich konservativen Koalition schien nach 1949 die Gelegenheit günstig, mehr als das wenige Monate zuvor noch angestrebte Rahmengesetz, das lediglich den alten Reichsausschuss in neuem Rechtsgewand vorsah, umzusetzen. Ein von Ludwig Sievers vorgelegter Vorschlag zielte darauf ab, die kassenärztliche Selbstverwaltung im Gesetz selbst festzuschreiben, dieser insbesondere auch das Mandat zu Vertragsabschlüssen mit den Ersatzkassen zu übertragen und verschiedene Vergütungsarten (Fallpauschale, Kopfpauschale oder Honorierung nach Einzelleistung) zu ermöglichen.

Ludwig Sievers (1887–1968), KBV-Vorsitzender bis 1957, bestimmte den berufspolitischen Kurs der Kassenärzte im Nachkriegsjahrzehnt. Foto: DÄ-Archiv
Ludwig Sievers (1887–1968), KBV-Vorsitzender bis 1957, bestimmte den berufspolitischen Kurs der Kassenärzte im Nachkriegsjahrzehnt. Foto: DÄ-Archiv

Mit dem vom Bundesarbeitministerium 1951 vorgelegten Gesetzentwurf konnten die Kassenärzte zufrieden sein. „Ich habe den Gesetzentwurf sehr gründlich durchgesehen und bin der Meinung, dass, wenn dieser Entwurf Gesetz wird, wir allen Grund haben, uns zu freuen“, urteilte im Juni 1951 Ludwig Sievers, der Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaft der Kassenärztlichen Vereinigungen. Mit den Krankenkassenverbänden hatten die kassenärztlichen Verhandlungsführer bei den Vorarbeiten zum Gesetzentwurf weitgehende Übereinstimmung erzielt. Für eine lange Verzögerung sorgten nun insbesondere innerärztliche Querelen – der Hartmannbund empörte sich über gesetzlich festgeschriebene Schiedsinstanzen und sah sich ohne Streikrecht schutzlos dem Diktat der Aufsichtsbehörde ausgeliefert – und Einwände der Krankenhausträger – diese wehrten sich gegen ihre Ausschaltung aus der ambulanten ärztlichen Versorgung.

Das Bundesinnenministerium machte sich den Standpunkt der Krankenhausgesellschaft zu eigen, wonach den Krankenhäusern direkte Vereinbarungen mit den Krankenkassen über die Abrechnung ambulanter Leistungen zugestanden werden sollten. Robert Pferdmenges, einflussreicher Berater Konrad Adenauers, setzte sich in einem Schreiben an den Bundeskanzler für die Belange der Krankenhäuser ein: Die geplante gesetzliche Neuregelung führe zu einer „Minderstellung der Krankenhäuser, die selbst vom Nationalsozialismus trotz mehrfacher Versuche der Ärzteschaft nicht durchgesetzt wurde“. Die vorgetragenen Bedenken führten vorübergehend zu einem Stillstand bei der weiteren Behandlung des Gesetzentwurfs zur Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen. Mit einem außerordentlichen Deutschen Ärztetag ging die Ärzteschaft im November 1952 in die öffentliche Auseinandersetzung der Angelegenheit.

Inwieweit dies dazu beitrug, den Konflikt mit den Krankenhäusern zu entschärfen, lässt sich nicht mehr genau bestimmen. In der Folge kam es zur Übereinkunft mit der Deutschen Krankenhausgesellschaft, wonach die leitenden Krankenhausärzte nach Überweisung an der kassenärztlichen Versorgung beteiligt werden konnten. Krankenhäuser als eigenständige Vertragspartner der Krankenkassen für ambulant erbrachte Leistungen standen danach nicht mehr zur Diskussion. Aus dem Gesetzentwurf verschwunden waren mittlerweile auch die Passagen, die den Krankenkassen den Betrieb von Eigeneinrichtungen gestatteten. Dass den Krankenkassen bei Nichtzustandekommen einer vertraglichen Regelung mit den Kassenärzten nicht möglich sein sollte, selbst die ambulante medizinische Versorgung zu gewährleisten, war einer der wesentlichen Einwände, die nunmehr von den Krankenkassen gegen den Gesetzentwurf erhoben wurden. Sie sahen sich mittlerweile zu reinen Zahlstellen degradiert. Die neue Kontroverse führte dazu, dass über den Gesetzentwurf in der ersten Legislaturperiode nicht mehr entschieden wurde, was die Arbeitsgemeinschaft der KVen aber nicht davon abhielt, sich 1953 in Kassenärztliche Bundesvereinigung umzubenennen.

Nach der Bundestagswahl 1953 ging alles relativ schnell. Der von den Regierungsfraktionen im Mai 1954 eingebrachte Gesetzentwurf wurde zügig durch die zuständigen Ausschüsse gebracht. Hier sorgten insbesondere die ärztlichen Abgeordneten aller Parteien in Abstimmung mit den ärztlichen Berufsverbänden dafür, dass schließlich ein Gesetzentwurf zur Abstimmung kam, der die Interessen der Kassenärzte weitestgehend berücksichtigte. Trotz Widerstand von verschiedenen Seiten gelang es in den Jahren 1949 bis 1955, einen Gesetzestext durch die politischen Gremien zu bringen, der den Kassenärztlichen Vereinigungen das Monopol bei der ambulanten medizinischen Versorgung brachte und aufgrund seiner Honorarbestimmungen die Voraussetzungen für den in der Folge zu verzeichnenden überdurchschnittlichen Einkommenszuwachs der niedergelassenen Ärzte schuf. Es war das Ergebnis einer geschickten Verhandlungs- und Lobby-Strategie der ärztlichen Standesvertreter mit deutlichen Vorteilen gegenüber den Krankenkassen und Krankenhäusern.

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