ArchivDeutsches Ärzteblatt19/2019Europäische Gesundheitspolitik: Wie viel Europa darf es sein?

POLITIK

Europäische Gesundheitspolitik: Wie viel Europa darf es sein?

Dtsch Arztebl 2019; 116(19): A-920 / B-760 / C-748

Korzilius, Heike

Als E-Mail versenden...
Auf facebook teilen...
Twittern...
Drucken...
LNSLNS

Eigentlich ist die Gestaltung der nationalen Gesundheitssysteme Sache der Mitgliedstaaten. Doch die fortschreitende europäische Integration bleibt auch in der Gesundheitspolitik nicht ohne Folgen. Im Europawahlkampf spielt sie dagegen nur eine untergeordnete Rolle.

Das Europaparlament in Straßburg: Die Stadt im Elsass ist dessen offizieller Sitz und der Ort, an dem die meisten Plenartagungen stattfinden. Foto: AdrianHancu/iStock
Das Europaparlament in Straßburg: Die Stadt im Elsass ist dessen offizieller Sitz und der Ort, an dem die meisten Plenartagungen stattfinden. Foto: AdrianHancu/iStock

Wer dieser Tage durch deutsche Städte schlendert, bemerkt unweigerlich, dass der Europawahlkampf in die heiße Phase tritt. Plakatwerbung der Parteien verfolgt die Passanten auf Schritt und Tritt. 400 Millionen Bürger der Europäischen Union (EU) sind aufgerufen, ein neues Parlament zu wählen. In Deutschland wird am 26. Mai gewählt. Der bevölkerungsreichste Mitgliedstaat der EU entsendet 96 Vertreter in das 751 Mitglieder zählende Gremium. Doch während die Macht des Europäischen Parlaments (EP) stetig zugenommen hat (siehe Kasten), ist die Wahlbeteiligung ebenso stetig gesunken. Gingen bei der ersten direkten Wahl des EP 1979 noch 61,99 Prozent der Wahlberechtigten an die Urnen, waren es 2014 nur noch 42,61 Prozent.

Anzeige

Nach einer Umfrage des Europäischen Parlaments aus dem vergangenen Jahr steht für die EU-Bürger der Kampf gegen den Terrorismus ganz oben auf der Prioritätenliste (49 Prozent), gefolgt von den Themen Jugendarbeitslosigkeit (48 Prozent), Einwanderung (45 Prozent), Wirtschaft und Wachstum (42 Prozent) sowie dem Klimaschutz (35 Prozent). Die Gesundheitspolitik rangierte nicht unter den Top-Themen. Auch in den Wahlprogrammen der Parteien in Deutschland spielt sie eine Nebenrolle (siehe übernächste Seite).

Das scheint auf den ersten Blick nur konsequent. Denn nach EU-Recht sind allein die Mitgliedstaaten für die Gestaltung und Finanzierung ihres Gesundheitswesens verantwortlich. Doch schon die römischen Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft von 1957 enthielten Vereinbarungen zum Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern sowie zur Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten. In den Verträgen von Maastricht (1993) und Amsterdam (1997) wurden diese Ziele erweitert. Seither muss der Gesundheitsschutz in allen Politikfeldern berücksichtigt werden. Die Förderung der Gesundheitsvorsorge, Arzneimittelinformationen und die Prävention von Drogenmissbrauch, die Sicherheit am Arbeitsplatz, die Lebensmittelsicherheit und neue Biotechnologien zählt das EP auf seiner Webseite zu seinem Aufgabenbereich.

Gesundheit im Binnenmarkt

Acht Programme legte die EU in den 1990er-Jahren auf, um spezifische Erkrankungen zu bekämpfen, darunter Krebs, HIV/Aids sowie andere ansteckende und seltene Krankheiten. Später rückte man von diesem eher vertikalen Ansatz ab und konzentrierte sich auf drei übergreifende Ziele: die Verbesserung von Gesundheitsinformationen, ein gemeinsames Vorgehen gegen grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren sowie Gesund­heits­förder­ung und Krankheitsprävention, schreiben Scott Greer et al. 2014 in Nummer 34 der Reihe European Observatory on Health Systems and Policy. Dieser Ansatz spiegelt sich auch im aktuellen dritten EU-Gesundheitsprogramm, das für den Zeitraum 2014 bis 2020 mit 450 Millionen Euro ausgestattet wurde. Im Fokus stehen hier der Kampf gegen das Rauchen, Alkohol- und Drogenmissbrauch, ungesunde Ernährung und Bewegungsmangel sowie der Ausbau von europäischen Referenznetzwerken zur Diagnostik und Behandlung komplexer oder seltener Krankheiten.

Dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen darüber hinaus Aktionspläne wie der zur Bekämpfung antimikrobieller Resistenzen oder Empfehlungen im Kampf gegen die Impfskepsis. Aktuell hat der CSU-Politiker Manfred Weber, der sich um die Nachfolge von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker bewirbt, einen Zehn-Punkte-Plan gegen Krebs vorgestellt. Ziel ist, dass Patienten überall in Europa gleich gute Behandlungsmöglichkeiten vorfinden. Außerdem sollen Krebsfrüherkennung und Krebsforschung gefördert werden.

Initiativen wie diese erzeugen in der Regel ein positives (mediales) Echo. Anders ist es mit EU-Vorgaben und Gesetzesvorhaben, die die Kompetenzen der Mitgliedstaaten direkt berühren – was unweigerlich vorkommt. Denn die Regeln des europäischen Binnenmarktes mit dem freien Verkehr von Personen, Dienstleistungen und Waren gelten in weiten Teilen auch für das Gesundheitswesen und stehen damit in einem Spannungsverhältnis zu den sozialrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten.

Als Schrittmacher einer europäischen Gesundheitspolitik fungierte nicht zuletzt der Europäische Gerichtshof (EuGH), der für seine binnenmarktfreundlichen Urteile zuweilen heftig kritisiert wurde. Dem Gericht ist es beispielsweise zu verdanken, dass Patienten zulasten der gesetzlichen Kran­ken­ver­siche­rung grenzüberschreitend Gesundheitsleistungen in Anspruch nehmen können. Das Urteil von 1998 besorgte damals wegen der ungewissen finanziellen Auswirkungen Gesundheitspolitiker und Krankenkassen gleichermaßen.

Historischer Sieg für die Ärzte

„Parlament und EU-Kommission muss das Wohlergehen der Menschen mehr am Herzen liegen als Konzernbilanzen“ Frank Ulrich Montgomery, BÄK. Foto: dpa
„Parlament und EU-Kommission muss das Wohlergehen der Menschen mehr am Herzen liegen als Konzernbilanzen“ Frank Ulrich Montgomery, BÄK. Foto: dpa

Für Aufsehen und zusätzliche Ausgaben von mehreren hundert Millionen Euro in den deutschen Krankenhäusern sorgte der EuGH 2004, als er den ärztlichen Bereitschaftsdienst als Arbeitszeit einstufte. Der damalige Vorsitzende des Marburger Bundes und heutige Präsident der Bundes­ärzte­kammer (BÄK), Prof. Dr. med. Frank Ulrich Montgomery, bezeichnete das Urteil als „historischen Sieg für die deutschen Krankenhausärzte“. Für einen Sturm der Entrüstung sorgte der EuGH hingegen im Jahr 2016, als er ausländischen Versandapotheken erlaubte, Kunden in Deutschland Rabatte für verschreibungspflichtige Arzneimittel einzuräumen, und damit faktisch die deutsche Arzneimittelpreisbindung aushebelte.

Umstritten ist auch die jüngste Gesetzgebungsinitiative der EU-Kommission. Sie sieht vor, die Nutzenbewertung von Arzneimitteln und Medizinprodukten europaweit zu vereinheitlichen. Künftig sollen Experten aus den Mitgliedstaaten in einer Koordinierungsgruppe gemeinsam bewerten, ob ein neues Arzneimittel einen Zusatznutzen gegenüber der Standardtherapie aufweist oder nicht. Die EU-Kommission begründete ihre Gesetzesinitiative damit, dass der Marktzugang für Innovationen durch die unterschiedlichen nationalen Bewertungsverfahren und -methoden behindert werde. Den Unternehmen entstünden dadurch höhere Kosten, die nationalen Bewertungsorganisationen leisteten zum Teil doppelte Arbeit, und für die Patienten verzögere sich der Zugang zu neuen Arzneimitteln und Medizinprodukten.

Während die Industrie die Harmonisierungsbestrebungen begrüßt, zeigen sich Ärzte, Krankenkassen und Politik in Deutschland skeptisch. Die unterschiedlichen nationalen Anforderungen erschwerten es den Arzneimittelherstellern, den Nutzen neuer Arzneimittel in den verschiedenen Märkten regelgerecht zu belegen, erklärt der Bundesverband der Arzneimittelhersteller (BAH) auf Anfrage. „Von einem einheitlichen europäischen Bewertungsprozess würden sie daher immens profitieren, und auch die Patienten erhielten einen schnelleren Zugang zu innovativen Arzneimitteln“, sagt dessen Hauptgeschäftsführer Dr. rer. nat. Martin Weiser. Ärzte und Krankenkassen fürchten dagegen um die hohen Standards, die hierzulande für die Bewertung von Arzneimitteln gelten. Die nationalen Bewertungsorganisationen benötigten ausreichend Flexibilität, damit die Bewertungsergebnisse im Kontext der unterschiedlichen Gesundheitssysteme sinnvoll verwendet werden könnten, erklärt der GKV-Spitzenverband. Sprich: Die Mitgliedstaaten müssen auch weiterhin eigene Bewertungen vornehmen dürfen, wenn sie das für nötig halten. Eine Forderung eint jedoch Ärzteschaft, Krankenkassen, Politik und Industrie: Die Entscheidung über Arzneimittelpreise und deren Erstattung muss ihrer Ansicht nach Sache der Mitgliedstaaten bleiben.

„Leider schießt die EU in der Gesundheitspolitik immer wieder über das Ziel hinaus.“ Andreas Gassen, KBV. Foto: Lopata axentis.de
„Leider schießt die EU in der Gesundheitspolitik immer wieder über das Ziel hinaus.“ Andreas Gassen, KBV. Foto: Lopata axentis.de

Die Harmonisierungsbestrebungen bei der Nutzenbewertung sind für den Vorstandsvorsitzenden der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV), Dr. med. Andreas Gassen, ein Beispiel dafür, wie die EU versucht, den Mitgliedstaaten mehr und mehr vorzuschreiben, wie sie ihre Gesundheitssysteme organisieren sollen. Denn während EU-Kommission und Europäisches Parlament eine Harmonisierung favorisierten, lehnten die Mitgliedstaaten den Vorstoß überwiegend ab. „Hier wird sich in der nächsten Legislaturperiode zeigen, ob eine Lösung im Sinne der Patientinnen und Patienten erreicht werden kann“, sagt Gassen gegenüber dem Deutschen Ärzteblatt (). Zwar sieht er durchaus den Mehrwert europäischer Gesundheitspolitik, wenn es beispielsweise um die Bekämpfung von Pandemien oder um Forschungsförderung geht. „Leider schießt die EU aber in der Gesundheitspolitik immer wieder über das Ziel hinaus“, meint Gassen mit Blick auf die ärztliche Selbstverwaltung. So müsse die KBV zum Beispiel künftig jede neue Berufsregel für Ärzte anhand eines von der EU vorgegebenen Kriterienkatalogs begründen. Das führe zu einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ohne Mehrwert.

Allianz gegen Medizin-Normung

Bestrebungen der EU, medizinische Leistungen zu normen, hat eine Allianz aus Ärzteschaft, Deutscher Krankenhausgesellschaft und Krankenkassen dagegen vorerst abgewendet. Würden diese Pläne umgesetzt, lege künftig das Europäische Normungsinstitut CEN, ein privater Verein, Anforderungen an Heilbehandlungen im System der sozialen Sicherung fest, die in Deutschland demokratisch legitimierten, gesetzlich verankerten Stellen wie dem Gemeinsamen Bundes­aus­schuss vorbehalten seien, sagt Gassen: „Das lehnt die Ärzteschaft strikt ab.“ Das Beispiel verdeutliche, wie wichtig es sei, sich in Brüssel einzumischen.

BÄK-Präsident Montgomery sieht das ebenso: „Wir werden auch in Zukunft jede Gesetzesinitiative aus Brüssel genau unter die Lupe nehmen“, erklärt er gegenüber dem . Montgomery ist seit Anfang 2019 auch Präsident des Ständigen Ausschusses der Ärzte der Europäischen Union. Das Gremium setzt sich ebenso wie die deutsche Ärzteschaft dafür ein, dass die EU in der Gesundheitspolitik strikt den Grundsatz der Subsidiarität wahrt. Europa stehe „vor einer Schicksalswahl“, meint Montgomery. Es gehe darum, das Vertrauen der Bürger in die EU zurückzugewinnen. Das könne aber nicht gelingen, wenn Brüssel weiter in die gesundheitspolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten eingreife, um seinen marktwirtschaftlich motivierten Liberalisierungskurs voranzutreiben. „Wir brauchen ein starkes europäisches Parlament und eine Kommission, der das Wohlergehen der Menschen mehr am Herzen liegt als Konzernbilanzen“, betont Montgomery. Mehr Mobilität für Patienten und Ärzte, ein besserer Zugang zur medizinischen Versorgung, die Förderung von Forschung und Innovation – das seien Themen, um die sich die EU seiner Ansicht nach kümmern sollte.

Für sicherere Medizinprodukte

Eines der umfangreichsten Verfahren in der Gesundheitsgesetzgebung der letzten Jahre war sicherlich die Medizin­produkte­verordnung, die 2017 verabschiedet wurde und 2020 wirksam werden soll. Viereinhalb Jahre lang hatten das EP, die EU-Kommission und die Regierungen der 28 Mitgliedstaaten um einen Kompromiss gerungen. Als Schritt in Richtung Patientensicherheit, beschreibt sie der GKV-Spitzenverband. Denn strengere Kontrollen sollen Medizinprodukte sicherer machen, damit sich Skandale wie der um Brustimplantate, die mit billigem Industriesilikon gefüllt waren, nicht wiederholen. Doch die europäischen Mühlen mahlen oft langsam. So lässt die Umsetzung der Verordnung dem Bundesverband Medizintechnologie (BVMed) zufolge zu wünschen übrig. Von den aktuell 57 benannten Stellen, die wie der TÜV oder die Dekra in Deutschland, Medizinprodukte zertifizieren, hätten erst 39 einen Antrag auf Neubenennung nach der neuen Verordnung gestellt. 25 seien auditiert und erst eine Neubenennung abgeschlossen worden. Dabei handele es sich ausgerechnet um die britische Stelle BSI in London. „Der Brexit lässt grüßen“, sagt BVMed-Geschäftsführer Dr. phil. Marc-Pierre Möll. Auch die zentrale Datenbank Eudamed, das „digitale Rückgrat“ der Verordnung, werde bis 2020 wohl nicht stehen.

Dabei ergeben sich nach Ansicht des GKV-Spitzenverbandes gerade bei der Digitalisierung neue Möglichkeiten der europäischen Zusammenarbeit. So könne ein europäisches Netzwerk für Datenaustausch und gemeinsame Datennutzung die Entwicklung von Behandlungsstrategien bei seltenen Erkrankungen ebenso vorantreiben wie die Bekämpfung von Korruption im Gesundheitswesen. Das sieht der Bundesverband Gesundheits-IT ähnlich. Mehrwert entstehe immer dann, wenn der Markt in Europa enger zusammenrücke, meint dessen Geschäftsführer Sebastian Zilch. Sein Verband begrüße deshalb Initiativen wie die EU-Empfehlungen für eine elektronische Patientenakte, ein elektronisches Rezept oder den Aufbau eines europaweiten epidemiologischen Krebsregisters.

Harmonisiert sind in Europa Arzneimittelzulassung und -überwachung. „Hier haben die Europäische Arzneimittelagentur und die nationalen Behörden auf vorbildliche Weise Synergien geschaffen und Aufgaben geteilt“, meint der Verband forschender Arzneimittelhersteller. Vor allem Kinder und Patienten mit seltenen Erkrankungen hätten von EU-Verordnungen profitiert, die die Erforschung und Entwicklung von Arzneimitteln für diese Patientengruppen förderten. Allein 2018 seien 49 neue Medikamente und Applikationshilfen für Kinder zugelassen worden, die zuvor nur für Erwachsene verfügbar waren. Doch auch für den Industrieverband endet die Harmonisierung bei der Organisation und Finanzierung der nationalen Gesundheitssysteme: „Diese Fragen hängen von politischen Prioritäten und wirtschaftlichen Möglichkeiten eines jeden Landes ab.“ Heike Korzilius

5 Fragen an den Präsidenten der
Bundes­ärzte­kammer, Frank
Ulrich Montgomery, unter
www.aerzteblatt.de/n102815
oder über QR-Code.


Europäisches Parlament:

Seit 1979 werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments (EP) direkt für fünf Jahre gewählt. Die Wahlbeteiligung unter den inzwischen 400 Millionen wahlberechtigten EU-Bürgern lag zuletzt bei 42,61 Prozent. Dem EP gehören 751 Mitglieder an, die sich auf acht Fraktionen verteilen. Größte Fraktion ist die Europäische Volkspartei, der unter anderem die deutsche CDU/CSU angehört. Anfangs beschränkte sich die Rolle des EP auf die Haushaltskontrolle. Seit 2009 (Vertrag von Lissabon) bestimmen EP und EU-Ministerrat gleichberechtigt über Gesetze.

Europäische Gesetzgebung:

Es gibt zwei Arten von EU-Gesetzen: Richt-linien und Verordnungen. Richtlinien sind Rahmengesetze, die von den Parlamenten der Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Verordnungen gelten sofort und unmittelbar in allen Mitgliedstaaten. Die Gesetzesvorschläge entwirft in der Regel die EU-Kommission. Das Parlament und der Ministerrat, in dem die regierenden Minister der Mitgliedstaaten vertreten sind, erlassen Gesetze in den meisten Politikbereichen gemeinsam und gleichberechtigt.

Europäische Gesundheitspolitik:

Für die Organisation und die Finanzierung ihrer Gesundheitssysteme sind die Mitgliedstaaten verantwortlich. Die EU ergänzt deren Politik. Sie verpflichtete sich mit dem Vertrag von Lissabon, ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen und Aspekte des Gesundheitsschutzes in allen Politikbereichen zu berücksichtigen. EU-Gesundheitsgesetzgebung soll sich auf die Fälle beschränken, in denen nationale Maßnahmen nicht ausreichen (Subsidiarität). Eingreifen kann die EU, wenn das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes dies erforderlich macht.

Der Europäische Gerichtshof:

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) gewährleistet, dass EU-Recht in allen Mitgliedstaaten eingehalten wird. Seine Urteile wirken sich vielfach auf die nationalen Gesundheitssysteme aus. 2016 erlaubte der EuGH EU-Versandapotheken, deutschen Kunden Rabatte auf verschreibungspflichtige Arzneimittel einzuräumen und hebelte damit die Arzneimittelpreisverordnung aus. 2004 urteilte er, dass ärztlicher Bereitschaftsdienst Arbeitszeit ist. 1998 ebnete er den Weg dafür, dass sich Patienten auch im EU-Ausland medizinisch behandeln lassen können.

Europäische Gesundheitseinrichtungen:

Die EU unterstützt die Regierungen der Mitgliedstaaten in Gesundheitsfragen durch mehrere Institutionen. 1993 wurde die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht gegründet, die zu diesem Thema Informationen bereitstellen soll. Seit 1995 koordiniert die Europäische Arzneimittel-Agentur die wissenschaftliche Bewertung der Sicherheit und Wirksamkeit sämtlicher neuer und biotechnologisch hergestellter Arzneimittel in der EU. 2004 nahm das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten die Arbeit auf.

Europäische Gesundheitsgesetzgebung:

Die Gesundheitsgesetzgebung der Europäischen Union betraf in den vergangenen Jahren insbesondere Fragen der Patientenmobilität in Europa (Richtlinie zu Patientenrechten in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung von 2011), Maßnahmen zur Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards (Verordnung für klinische Prüfungen von 2014; Medizin­produkte­verordnung von 2017) oder Fragen der Freizügigkeit von Leistungserbringern im Gesundheitswesen (Verhältnismäßigkeitsprüfung von Berufsregeln von 2018).

CDU und CSU betonen in ihrem Wahlprogramm, dass die Mitgliedstaaten für die sozialen Sicherungssysteme selbst verantwortlich bleiben sollen. Außerdem fordern sie mehr Forschungsförderung und eine Innovationsstrategie im Kampf gegen die großen Volkskrankheiten wie Krebs und Alzheimer.

Die SPD bekennt sich in ihrem Wahlprogramm zum Vorrang für soziale Grundrechte. Dazu gehört ein bezahlbarer Zugang zu guter Pflege und Gesundheitsvorsorge. Die Bereitstellung öffentlicher Güter wie Gesundheit und Pflege darf dabei nach Ansicht der SPD nicht dem Markt überlassen werden.

Die AfD widmet der Gesundheitspolitik in ihrem Wahlprogramm ein eigenes Kapitel. Sie will die Subsidiarität in der Gesundheitspolitik bewahren und setzt sich insbesondere für die Rechte der freien Berufe ein. Sie wendet sich gegen Krankenhausprivatisierungen durch internationale Gesundheitskonzerne.

Im Wahlprogramm der FDP spielt die Gesundheitspolitik so gut wie keine Rolle. Die Partei betont lediglich, dass die Mitgliedstaaten auch weiterhin über ihre sozialen Sicherungssysteme entscheiden sollen. Die EU solle sich auf Initiativen bei grenzüberschreitenden Problemen beschränken.

Die Linke widmet der Gesundheitsversorgung ein eigenes Kapitel in ihrem Wahlprogramm. Sie will das Recht auf den Zugang zu gut ausgestatteten Gesundheitssystemen verankern, die Gesundheitsversorgung dem Profitstreben entziehen und Medikamentenpreise europaweit regulieren.

Die Grünen betonen, dass die Nationalstaaten für ihre sozialen Sicherungssysteme verantwortlich sind. Letztere dürften nicht durch die Hintertür über das europäische Wettbewerbsrecht ausgehöhlt werden. Die Grünen fordern mehr unabhängige Forschung und einen besseren Patientenschutz.

Leserkommentare

E-Mail
Passwort

Registrieren

Um Artikel, Nachrichten oder Blogs kommentieren zu können, müssen Sie registriert sein. Sind sie bereits für den Newsletter oder den Stellenmarkt registriert, können Sie sich hier direkt anmelden.

Avatar #557138
Thomas Kellermann
am Sonntag, 12. Mai 2019, 19:31

Alternative zur Europawahl 26.05.2019

Wahlen seien gleich: deshalb hier die Vorschläge jenseits der Platzhirsche.: unsere Positionen zur europäischen Gesundheitspolitik: deineuropa.jetzt. Thomas Kellermann, Arzt für Innere Medizin, MEP Kandidat für Demokratie in Europa-DiEM25