ArchivDeutsches Ärzteblatt43/2022GKV-Finanzstabilisierungsgesetz: Gesetz mit vielen Gegnern

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GKV-Finanzstabilisierungsgesetz: Gesetz mit vielen Gegnern

Beerheide, Rebecca; Lau, Tobias

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Nach wochenlangen Protesten von Leistungserbringern und Industrie hat es das Bundesgesundheitsministerium geschafft: Der Bundestag hat das GKV-Finanzstabilisierungsgesetz verabschiedet. Es ersetzt die extrabudgetäre Vergütung für die Aufnahme von Neupatienten durch abgestufte Honorarzuschläge für die Terminvermittlung.

Löcher stopfen: Der Bundestag hat das GKV-Finanzstabilisierungsgesetz verabschiedet. Foto: picture alliance EPA CLEMENS BILAN
Löcher stopfen: Der Bundestag hat das GKV-Finanzstabilisierungsgesetz verabschiedet. Foto: picture alliance EPA CLEMENS BILAN

Glücklich ist außer den Mitgliedern der Ampelkoalition eigentlich niemand: Mit dem Gesetz zur Stabilisierung der Finanzen der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Finanzstabilisierungsgesetzt, GKV-FinStG) hat Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) alle Betroffenen vor den Kopf gestoßen: Die Ärzteschaft protestierte gegen die Abschaffung der Neupatientenregelung, die Apothekerschaft gegen die Erhöhung des Apothekenabschlags, die Pharmaindustrie sieht den Standort Deutschland gefährdet und die Krankenkassen halten die Reform für ungeeignet, ihre Finanzprobleme über das akute 17-Milliarden-Euro-Loch hinaus nachhaltig zu lösen.

Nachbesserungen vom BMG

Dabei hat das Bundesgesundheitsministerium (BMG) durchaus noch nachgebessert: Eigentlich wollte Lauterbach die sogenannte Neupatientenregelung – also die extrabudgetäre Vergütung der Aufnahme von Neupatienten, die 2019 mit dem Terminservice- und Versorgungsgesetz (TSVG) eingeführt worden war – ersatzlos streichen. Es gebe keine Daten, die einen Nutzen der Regelung belegen würden, betonte er regelmäßig und wiederholte auch bei der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag: „Jeder weiß, dass die sogenannte Neupatientenregelung eigentlich nur auf dem Papier bestand und häufig Patienten, die es schon immer gab, in den Praxen als Neupatienten geführt worden sind, sodass wir hier mehr als eine halbe Milliarde Euro pro Jahr ausgegeben haben, ohne dass es zu einer Verbesserung der Versorgung gekommen ist.“

Eine Alternative hatte er auch direkt im Gepäck: Nachdem die Ärztinnen und Ärzte bundesweit bei Demonstrationen und Streiks protestierten, setzten die Regierungsfraktionen noch wesentliche Änderungen für die niedergelassenen Ärztinnen und Ärzte durch: Anstelle der Streichung der Neupatientenregelung trat ein Stufenmodell für die schnelle Behandlung nach Terminvermittlung. Dabei sollen die extrabudgetären Zuschläge erweitert werden, wenn Praxen Patienten annehmen, die durch die Terminservicestelle (TSS) oder durch die Vermittlung von einer Hausarzt- zu einer Facharztpraxis gelangen.

Bis zu 200 Prozent Zuschlag

Der Zuschlag auf die Grund- und auf die Versichertenpauschale soll dann am höchsten sein, wenn im Akutfall nach der Kontaktvermittlung ein Facharzttermin am nächsten Kalendertag erfolgt: Bis zu 200 Prozent der jeweiligen Pauschalen können dann an den Facharzt gezahlt werden – eine Verdreifachung dieses Honorars. Hausärzte bekommen nun 15 Euro statt bislang 10 Euro, wenn sie einen Termin zu einem Facharzt vermitteln.

Die zweite Stufe sieht noch einen Zuschlag von 100 Prozent der jeweiligen Versicherten- und Grundpauschale vor, wenn die Behandlung spätestens am vierten Tag nach der Terminvermittlung durch die TSS oder den Hausarzt beginnt. Als Anreiz für schnellere Termine erhalten somit Fachärzte die zusätzlichen Zuschläge, wenn in dieser Frist eine Behandlung beginnt. Die weiteren Stufen liegen bei 80 und 40 Prozent der Pauschalen, wenn die Behandlung spätestens am 14. Tag oder aber am 35. Tag nach der Vermittlung beginnt.

Wie hoch genau die Pauschalen nach dem einheitlichen Bewertungsmaßstab für ärztliche Leistungen (EBM) sein werden, soll der Bewertungsausschuss noch bestimmen. Die Regelung soll bereits ab dem 1. Januar 2023 gelten. Die Zuschläge sind nur einmal im Behandlungsfall abrechenbar. Und das BMG will anders als bei der Neupatientenregelung von 2019 ganz genau hinschauen, ob die Zuschläge auch wirklich zu einer besseren Versorgung führen: Ihre Wirkung soll zügig vom Bewertungsausschuss evaluiert werden. Bereits Ende September 2023 soll der erste Bericht vorliegen, der dann maximal das erste Halbjahr wird abdecken können.

Die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) rechnet nicht damit, dass die neuen Zuschläge die Einnahmen aus der Neupatientenregelung ersetzen können. „Das vermeintliche Zugeständnis der Ampelkoalition, durch die Terminservicestellen den Wegfall der Neupatientenregelung zu kompensieren, ist bestenfalls ein Tropfen auf den heißen Stein“, kommentierte der Vorstandsvorsitzende Dr. med. Andreas Gassen.

Viel Kritik der Opposition

CSU-Gesundheitspolitiker Stephan Pilsinger ging noch weiter und warf Lauterbach bei der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag vor, es werde die Wartezeiten für Facharzttermine sogar noch verlängern. Die Union kritisierte, dass Lauterbach notwendige strukturelle Reformen weiter ausspare. „Dieses Gesetz ist reine Flickschusterei ohne einen nachhaltigen Effekt“, sagte Pilsinger. „Das ist ein Problemverschiebegesetz“, erklärte auch der gesundheitspolitische Sprecher der Union, Tino Sorge (CDU).

Das sieht auch der Spitzenverband der gesetzlichen Krankenversicherung so: Er klagt vor allem, dass strukturelle Finanzierungsdefizite wie die unzureichende Übernahme der Beiträge von Arbeitslosengeld-II-Beziehenden durch den Bund nicht angegangen würden. Allein durch diese Übernahme könnten jährlich über zehn Milliarden Euro an Beitragsgeldern eingespart werden – mehr als die Hälfte des Defizits. Der Präsident der Bundesärztekammer, Dr. med. (I) Klaus Reinhardt, hatte bereits mehrfach darauf hingewiesen, der Bund bei diesem Thema endlich seiner Verantwortung gerecht werden und die Gesundheitsversorgung von ALG-II-Empfängern kostendeckend finanzieren solle.

Laut dem Gesetz müssen sich die Krankenkassen mit eigenen Mitteln an ihrer Stabilisierung beteiligen: Ihre Liquiditätsreserven werden weiter abgeschmolzen und die Obergrenze für die Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds halbiert. Dadurch sollen Mittel für höhere Zuweisungen an die Krankenkassen frei werden. Hier wurde Lauterbach ungewohnt deutlich: „Das ist nicht die Zeit, in der Krankenkassen sich prunkvolle neue Gebäude errichten oder Rückstellungen für solche Gebäude besitzen“, sagte er im Bundestag.

Zur Kasse gebeten werden auch die Apothekerinnen und Apotheker: Zwei Jahre lang soll der Abschlag, den sie für jede Arzneimittelpackung an die Kassen zahlen müssen, von 1,77 Euro auf 2 Euro erhöht werden. Rund 120 Millionen Euro ergibt das pro Jahr laut der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände (ABDA). Folge würden weitere Betriebsschließungen sein. „Dies ist ein schwarzer Tag für die Apotheken in Deutschland“, erklärte ABDA-Präsidentin Gabriele Regina Overwiening.

Kritik auch von der Pharmaindustrie: Sie soll ab 2023 mit einem um fünf Prozentpunkte erhöhten Herstellerabschlag insbesondere für patentgeschützte Arzneimittel und einer Verlängerung des Preismoratoriums für Arzneimittel bis Ende 2026 zur Kasse gebeten werden. Außerdem sollen Änderungen am Gesetz zur Neuordnung des Arzneimittelmarktes (AMNOG) Geld einsparen (siehe Kasten).

In Krankenhäusern wiederum soll an den Pflegekosten gespart werden: Ab 2024 dürfen nur noch die Pflegepersonalkosten qualifizierter Pflegekräfte im Pflegebudget berücksichtigt werden, die in der unmittelbaren Patientenversorgung auf bettenführenden Stationen eingesetzt werden.

Mehr Geld vom Bund

Der Bund wiederum will sich mit einer Erhöhung des Bundeszuschusses an den Gesundheitsfonds um zwei auf dann 16,5 Milliarden Euro beteiligen und der GKV ein unverzinsliches Darlehen in Höhe von einer Milliarde Euro gewähren. Und dann sind da noch die Versicherten: Ihr Zusatzbeitrag wird im kommenden Jahr voraussichtlich um 0,3 Prozentpunkte steigen.

Das kritisierte vor allem Die Linke. Neben einem „zwangsweise Darlehen aus der Staatskasse, von dem keiner weiß, wann und wie es zurückzahlen kann“, belaste das Gesetz vor allem die Beitragszahler, also „gerade die Menschen, die im Moment sowieso nicht wissen, wie sie ihre Rechnungen für Energie und Essen bezahlen sollen“, betonte die Linken-Abgeordnete Kathrin Vogler. Für Andrew Ullmann, den gesundheitspolitischen Sprecher der FDP-Fraktion, ist das Gegenteil der Fall: Ohne das Gesetz hätte die Beitragssteigerung mindestens einen Prozentpunkt betragen: „Eine solche Beitragssteigerung würde die anderen Entlastungsmaßnahmen wie jene zu Energiepreisen wirkungslos machen.“ Rebecca Beerheide, Tobias Lau

Pharmaindustrie protestiert

Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) sieht sie neben den Honorarzuschlägen für die Terminvergabe als wichtigste Neuerung des GKV-Finanzstabilisierungsgesetzes: eine Reform des Arzneimittelmarktneuordnungsgesetzes (AMNOG).

Sie sieht vor, dass der Preis eines neuen Arzneimittels, den der GKV-Spitzenverband und der Hersteller im Anschluss an die frühe Nutzenbewertung aushandeln, künftig rückwirkend ab dem siebten Monat nach der Marktzulassung gilt. Zuvor betrug die Dauer zwölf Monate.

Die Preise direkt nach Marktzulassung können die Unternehmen frei festlegen.

„Dieses Gesetz ändert die Geschäftsgrundlage der pharmazeutischen Industrie in Deutschland grundlegend“, erklärte Han Steutel, Präsident des Verband der forschenden Pharma-Unternehmen (vfa). „Die Hürden für Innovationen werden so hochgeschraubt, dass weniger Neueinführungen in der Versorgung ankommen werden. Erste Unternehmen haben bereits Konsequenzen gezogen und Markteinführungen innovativer Arzneimittel zurückgestellt“, kritisierte auch Hubertus Cranz, Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der Arzneimittel-Hersteller (BAH). Die Eingriffe in das Erstattungssystem würden den Kostendruck erhöhen und unmittelbar negative Konsequenzen für die Investitionstätigkeit haben. Auf 3,5 Milliarden Euro beziffert der BAH die zusätzlichen Belastungen für die Branche, inklusive der Erhöhung des Herstellerabschlags von sieben auf dann zwölf Prozent ab dem kommenden Jahr.

Ähnlich finster sieht der Bund der Pharmazeutischen Industrie (BPI) die Zukunft: „Wer den Pharmastandort Deutschland wissentlich und willentlich so schwächt, dass immer weniger Anbieter auskömmlich produzieren und ihre Arzneimittel vertreiben können, der öffnet Versorgungsausfällen Tür und Tor“, sagte BPI-Hauptgeschäftsführer Kai Joachimsen.

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