ArchivDeutsches Ärzteblatt38/19961947/1997 – Bundes­ärzte­kammer im Wandel (I): Föderal oder zentral? Der kurze Traum von einer bundeseinheitlichen ärztlichen Selbstverwaltung

THEMEN DER ZEIT: 50 Jahre Bundes­ärzte­kammer

1947/1997 – Bundes­ärzte­kammer im Wandel (I): Föderal oder zentral? Der kurze Traum von einer bundeseinheitlichen ärztlichen Selbstverwaltung

Gerst, Thomas

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LNSLNS "Der 51. Deutsche Ärztetag fordert eine einheitliche deutsche Ärzteordnung, in die die wesentlichen Bestimmungen der Reichsärzteordnung übergehen. Er richtet an die künftige Westdeutsche Regierung die Bitte, dazu Richtlinien aufzustellen, die für die Gesetzgebung der einzelnen Länder maßgebend sind."
Als sich der erste Nachkriegs-Ärztetag, der am 16./17. Oktober 1948 in Stuttgart stattfand, mit dieser Entschließung öffentlich zu Wort meldete, hatte sich bereits in den drei westlichen Besatzungszonen auf Landes- oder Bezirksebene mit bemerkenswerter Schnelligkeit der Wiederaufbau der Ärztekammern als de facto öffentlich-rechtlicher Standesvertretungen vollzogen. Auf Anordnung oder mit Billigung der jeweiligen Militärregierungen, die angesichts der katastrophalen Lebensbedingungen an der Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung interessiert waren, hatten bis Ende des Jahres 1945 in allen Landesteilen Ärztekammern ihre Arbeit wieder aufnehmen können.
Mit der Zerschlagung der deutschen Reichsgewalt war auch die Existenz der Reichsärztekammer beendet worden. Die im Aufbau befindlichen Kammern nahmen für ihren Zuständigkeitsbereich das Recht in Anspruch, in die Rechtsnachfolge der Reichsärztekammer eintreten zu können.
Die Haltung der Siegermächte ließ vorerst eine über Länder- oder gar Zonengrenzen hinausgehende feste Organisationsform der Ärzteschaft nicht zu. Doch kam es in der britischen Zone auf Initiative von Karl Haedenkamp und Ludwig Sievers, die beide trotz ihrer nicht gerade unbedeutenden Stellungen innerhalb der gleichgeschalteten Standesorganisation bereits kurz nach Kriegsende wieder entscheidende Funktionen bei der Reorganisation ärztlicher Selbstverwaltung hatten übernehmen können, seit August 1945 zu regelmäßigen Zusammenkünften der Kammerpräsidenten. Der daraus hervorgehende Zusammenschluß der Ärztekammern in der britischen Zone zum Nordwestdeutschen Ärztekammerausschuß erfolgte im März 1946, ohne daß dazu die Genehmigung der Militärregierung vorlag. Gleichwohl fand der Ausschuß als berufspolitische Interessenvertretung der Ärzteschaft in der Folgezeit sehr rasch Anerkennung bei der britischen Zonenverwaltung und bei den Krankenkassenverbänden, auch wenn ihm der angestrebte Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts versagt blieb.


Zentrales Anliegen der Akteure: Die Schaffung möglichst einheitlicher Rechtsgrundlagen
Ein zentrales Anliegen von Sievers und Haedenkamp, nunmehr Präsident und Geschäftsführer des Nordwestdeutschen Ärztekammerausschusses, war es, auf die Schaffung möglichst einheitlicher Rechtsgrundlagen ärztlicher Selbstverwaltung in den Ländern hinzuwirken, um von vornherein Hindernisse für eine spätere zentrale Kammerorganisation aus dem Weg zu räumen.
Die Bestrebungen der beiden Standespolitiker gingen schon frühzeitig über die britische Zone hinaus. Mit der Entscheidung über die Bildung des bizonalen Vereinigten Wirtschaftsgebiets sahen sie Ende 1946 die Zeit gekommen, einen organisatorischen Zusammenschluß der Ärztekammern der drei Westzonen herbeizuführen. Nach zwei Arbeitstagungen der westdeutschen Kammerpräsidenten im hessischen Bad Nauheim, bei denen insbesondere das Bedürfnis nach gegenseitiger Information und nach einer Abstimmung in den wesentlichen berufspolitischen Fragen zum Ausdruck kam, verständigte man sich im Laufe einer weiteren Tagung am 14./15. Juni 1947 über die Begründung der Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern.
Schien für Sievers und für Haedenkamp, der nun als Hauptgeschäftsführer der neuen Organisation nach Bad Nauheim wechselte, damit ein erstes Etappenziel erreicht, so wurde in den folgenden Monaten sehr deutlich, daß die süddeutschen Ärztekammern und insbesondere Bayern nicht gewillt waren, einen Kurs mitzutragen, der zu einer Unterstellung ihrer Standesvertretungen unter eine zentral ausgerichtete Standesorganisation geführt hätte. Angesichts der bayerischen Vorbehalte gegen die forsch voranschreitenden Preußen sah sich Haedenkamp auf einen Verständigungskurs gezwungen, wollte er nicht von vornherein das Scheitern des gemeinsamen Projekts riskieren.
Die von der Haupt­ver­samm­lung der Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern am 18./19. Oktober 1947 verabschiedete Geschäftsordnung bedeutete so einen Minimalkonsens, der die Kompetenzen der Bad Nauheimer Zentrale auf ein Mindestmaß reduzierte. Vermieden wurde auch nur der leiseste Anschein, als handele es sich dabei um eine den Lan­des­ärz­te­kam­mern übergeordnete Einrichtung. Sievers, der noch im Verlauf der Haupt­ver­samm­lung versucht hatte, die Entscheidungsbefugnis des geschäftsführenden Vorstands (Beratungsausschuß) der Arbeitsgemeinschaft auszuweiten, und damit am Widerstand der süddeutschen Ärztekammern gescheitert war, konzentrierte sich in der Folge in Abstimmung mit Haedenkamp auf die Errichtung einer von der Kammerverwaltung losgelösten kassenärztlichen Organisationsform.
Die Schaffung eigenständiger Kassenärztlicher Vereinigungen in den Ländern und deren Zusammenschluß in einer Arbeitsgemeinschaft der Landesstellen der Kassenärztlichen Vereinigungen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes im September 1948, aus der später die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) hervorging, wurde durch verschiedene Faktoren begünstigt:
So war schon Ende des Jahres 1947 klar, daß zur Herbeiführung einheitlicher Grundlagen in der Sozialversicherung auch die Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen im Gegensatz zum Arztrecht Gegenstand einer zonenübergreifenden Gesetzgebung sein würde. Gleichzeitig förderte das Vorgehen der amerikanischen Militärregierung gegen Ärztekammern in der Form von Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft, denen gesetzliche Aufgaben übertragen wurden, deren Bereitschaft, zumindest im kassenärztlichen Bereich für den Erhalt des öffentlich-rechtlichen Status zu sorgen. Da spätestens 1948 das zunächst von den Alliierten verfolgte Konzept einer einschneiden Reform der Sozialversicherung (Einheitsversicherung) politisch nicht mehr mehrheitsfähig war, schwanden auch die bestehenden Vorbehalte gegen die Arbeitsministerien als zuständige Aufsichtsbehörde für eine unabhängige kassenärztliche Selbstverwaltung.
Die Tätigkeit Haedenkamps, der zunächst als Hauptgeschäftsführer in Bad Nauheim weitgehenden Handlungsspielraum besaß und offensichtlich bestrebt war, die Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern trotz der in der Geschäftsordnung eng gezogenen Grenzen als Spit-zenorgan der deutschen Ärzteschaft zu etablieren, wurde von der Bayerischen Ärztekammer mit größtem Mißtrauen beobachtet. Wiederholt verlieh deren Präsident, Karl Weiler, seinem Unmut über die von Haedenkamp in Bad Nauheim vorgegebene Marschrichtung Ausdruck. Vehement stritt er für die Unabhängigkeit der bereits 1946 per Gesetz konstituierten Bayerischen Lan­des­ärz­te­kam­mer und lehnte jedwede Form der Unterstellung unter eine Dachorganisation ab. Der bestimmende Einfluß Haedenkamps auf die Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern hatte seiner Meinung nach dazu geführt, "daß diese Institution über den Rahmen einer Arbeitsgemeinschaft hinausgewachsen sei".


Gescheiterte Hoffnung auf ein Arztrecht in der Vorranggesetzgebung des Bundes
Haedenkamp war es auch, der mit allem Nachdruck bereits für Oktober 1948 die Einberufung des ersten Nachkriegs-Ärztetages gegen den bayerischen Widerstand durchzusetzen vermochte. Dieser Widerstand wird verständlich, betrachtet man die eingangs zitierte Entschließung des Ärztetages, die auch als gegen die Autonomieansprüche der Bayerischen Ärztekammer gerichtetes Programm wahrgenommen werden mußte. In erster Linie richtete sich die Entschließung jedoch an die Adresse des Parlamentarischen Rats, der im September 1948 seine Verhandlungen über das Grundgesetz für die künftige Bundesrepublik aufgenommen hatte. Wollte man ein mit größeren Kompetenzen ausgestattetes ärztliches Selbstverwaltungsorgan auf Bundesebene, galt es, die Mitglieder des Parlamentarischen Rats von der Notwendigkeit einheitlicher Rechtsgrundlagen für die Ärzteschaft zu überzeugen. Hierzu hätte das Arztrecht aus der Zuständigkeit der Länder in die künftige Vorranggesetzgebung des Bundes überführt werden müssen.
Dementsprechende Versuche der Einflußnahme in Bonn kamen jedoch zu spät, um die Meinungsbildung im Parlamentarischen Rat noch entscheidend zu beeinflussen. Lediglich die Vertreter der Zentrums-Partei und der KPD setzten sich bei den Beratungen des Hauptausschusses im Sinne der Ärztetags-Entschließung dafür ein, das Arztrecht in die Vorranggesetzgebung des Bundes aufzunehmen. Gleichzeitig nutzte Weiler seine Beziehungen zu bayerischen Mitgliedern des Parlamentarischen Rats, um diese für seinen Standpunkt gegen die Schaffung von Bundeskompetenzen in diesem Bereich und "gegen zu sehr zentralistisch eingestellte Absichten in Kreisen besonders der nordwestdeutschen Ärzteschaft" einzunehmen.
Das im Mai 1949 verkündete, stark föderalistisch geprägte Grundgesetz beschränkte im Gesundheitsbereich die Vorranggesetzgebung des Bundes auf "Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, den Verkehr mit Arzneien, Heil- und Betäubungsmitteln und Giften". Lediglich im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Sozialversicherung war es Aufgabe des Bundes, für eine einheitliche Regelung der kassenärztlichen Rechtsverhältnisse Sorge zu tragen.
Lagen somit die rechtlichen Voraussetzungen für die spätere Errichtung der Kassenärztlichen Bundesvereinigung als Körperschaft des öffentlichen Rechts vor, bestanden nunmehr nur noch geringe Aussichten, die wesentlichen Elemente der Reichsärzteordnung in eine Bundesärzteordnung überleiten zu können.
Dennoch zeigte sich Haedenkamp zunächst entschlossen, alle Möglichkeiten innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens auszuschöpfen, um ein einheitliches Arztrecht herbeizuführen. Bereits im Herbst 1949 konnte er den Vorstand der Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern dazu bewegen, sich erneut dieser Angelegenheit anzunehmen. Gegen den Widerstand einiger Vorstandsmitglieder setzte er die Diskussion einer Bundesärzteordnung als eines der Schwerpunktthemen des 53. Deutschen Ärztetages 1950 in Bonn durch. In dessen Vorfeld konnte er sich auch der Unterstützung des zuständigen Abteilungsleiters im Bundesinnenministerium, Franz Redeker, für sein Vorhaben versichern.
Ein von Haedenkamp formulierter Vorentwurf einer Bundesärzteordnung, der in einigen zentralen Abschnitten mit der Reichsärzteordnung von 1935 übereinstimmte, gleichzeitig aber auch den föderalen Gegebenheiten und damit einer weitgehenden Selbständigkeit der Lan­des­ärz­te­kam­mern Rechnung zu tragen hatte, fand in Form von Leitsätzen zur einheitlichen Gestaltung des Arztrechts die Zustimmung der Delegierten des Ärztetages.
In Abstimmung mit dem Bundesinnenministerium suchte man die gesetzgeberische Kompetenz des Bundes zur Bearbeitung dieser Materie aus dem Wortlaut des Grundgesetzes abzuleiten. Da das Grundgesetz die Zuständigkeit des Bundes beim Arztrecht auf die Zulassung zum Arztberuf beschränkte, bot sich hier nur die Möglichkeit an, den Begriff der Zulassung so weitgehend zu interpretieren, daß damit die Regelung aller Voraussetzungen und Bedingungen zusammengefaßt wurde, die zur dauernden Ausübung des ärztlichen Berufs erfüllt sein müssen. Somit wäre zum Beispiel die Handhabe zu einer bundesgesetzlichen Regelung der Berufs- und Facharztordnung oder auch der Berufsgerichtsbarkeit geboten worden.


Kein Konsens der ärztlichen Selbstverwaltungen in den Ländern
Die Durchsetzung solcher Kompetenzen hing jedoch wesentlich ab von einem breiten Konsens der ärztlichen Selbstverwaltungen in den Ländern, der offensichtlich nicht gegeben war. Mit dem Inkrafttreten des ersten Kammergesetzes nach Verkündung des Grundgesetzes in Niedersachsen im November 1950 wurden Fakten geschaffen, die nur schwer wieder hätten rückgängig gemacht werden können. Der niedersächsische Kammerpräsident Sievers, der zwischenzeitlich über die von Haedenkamp vorangetriebene Neubegründung des Hartmannbundes mit diesem in eine berufspolitische Kontroverse geraten war, zeigte sich nicht geneigt, das für die Ärzteschaft günstige niedersächsische Gesetz aufzugeben, ohne die Garantie einer gleichwertigen bundesgesetzlichen Regelung zu haben.
Dem Standpunkt des Präsidenten der Arbeitsgemeinschaft, Hans Neuffer, daß die Entschließung des Deutschen Ärztetages auch für die niedersächsische Ärzteschaft verbindlich sei und daß man bestimmte Vorteile im Interesse einer Bundesärzteordnung aufgeben müsse, wollte Sievers nicht beipflichten. Zur gleichen Zeit hatten auch bereits Verhandlungen zwischen den Ärztekammern Nordrhein und Westfalen und der Landesregierung in Düsseldorf über die gesetzlichen Grundlagen ärztlicher Selbstverwaltung zu einem ersten Gesetzentwurf geführt. Vor diesem Hintergrund ist die Kritik aus dem Bundesinnenministerium zu verstehen, die bisherigen Vorarbeiten auf Bundesebene seien dadurch gestört worden, "daß zwar die ärztlichen Spitzenverbände eindringlich die Bundesregelung fordern und damit die Bundeskompetenz bejahen, daß aber dieselben ärztlichen Persönlichkeiten in ihren Heimatbezirken ebenso eindringlich den entgegengesetzten Standpunkt vertreten".
Gleichwohl hielten Haedenkamp und Neuffer vorerst noch an ihrem Kurs fest. Sie veranlaßten im Sommer 1951 ein von den Vorsitzenden der ärztlichen Spitzenverbände und von den ärztlichen Bundestagsabgeordneten unterzeichnetes Schreiben an Bundeskanzler Konrad Adenauer, in dem sie unter anderem die Entwicklung uneinheitlicher Rechtsverhältnisse für die Ärzteschaft im Bundesgebiet kritisierten und Adenauer darum baten, sich für eine Änderung des Grundgesetzes einzusetzen. Wenig später konnten sie dem Bundeskanzler ihre Forderungen in einem persönlichen Gespräch vortragen.
Offenbar brüskiert durch diese Vorgehensweise der ärztlichen Standesvertreter, wich Redeker in der Folge von dem zunächst gemeinsam verfolgten Kurs ab. Zwar arbeitete er noch immer darauf hin, die Kammergesetzgebung einheitlich durch Bundesgesetz zu regeln und die bestehenden Ländergesetze aufzuheben, doch suchte er nun in Abstimmung mit dem Hartmannbund darauf hinzuwirken, den Aufgabenkreis der Ärztekammern auf eine reine Aufsichtsfunktion zu beschränken und die darüber hinausgehende Wahrnehmung ärztlicher Berufsinteressen Organisationen mit freiwilliger Mitgliedschaft, das heißt konkret dem Hartmannbund, zu übertragen. Gleichzeitig registrierte man Bestrebungen Redekers, die Regelung der Facharztanerkennung der ärztlichen Selbstverwaltung zu entziehen und der Medizinalverwaltung zu übertragen.


Vorrangig: das Streben nach einer bundeseinheitlichen Berufs- und Facharztordnung
Unter diesen Vorzeichen bestand für Haedenkamp zunächst kein Interesse mehr daran, auf die gesetzliche Fundierung einer öffentlich-rechtlichen Bundes­ärzte­kammer hinzuwirken. Vordringlich war nun die Durchsetzung einer in allen Bundesländern verbindlichen Berufs- und Facharztordnung, da die zukünftige Freizügigkeit ärztlicher Berufsausübung im Bundesgebiet durch eine unterschiedliche Entwicklung in den Ländern gefährdet schien. Hier versicherte sich Haedenkamp der Mitwirkung der ärztlichen Bundestagsabgeordneten, um einen entsprechenden Gesetzentwurf in den Bundestag einzubringen. Dieser passierte im November 1951 den Bundestag, scheiterte jedoch kurz darauf am Votum des Bundesrats, der schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken geltend machte.
Die föderative Struktur der Bundesrepublik blockierte auch in diesem Teilbereich eine einheitliche und rechtsverbindliche Regelung für das Bundesgebiet. Angesichts der föderativen Realitäten ging es nun für die Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern vor allem darum, einen internen Abstimmungsmechanismus zu entwickeln, der einen Konsens über die vom Deutschen Ärztetag empfohlene Neufassung der Berufs- und Facharztordnung unter Zustimmung der jeweiligen Landesregierungen herbeizuführen in der Lage war.
Spätestens seit 1952 mußte das Projekt einer Bundes­ärzte­kammer in der Form einer bundesunmittelbaren Körperschaft öffentlichen Rechts als gescheitert angesehen werden. Zwar bemühte sich Haedenkamp noch sporadisch um die Realisierung seiner Vorstellungen, doch wurden die Vorbehalte der Lan­des­ärz­te­kam­mern gegen eine rechtlich sie verpflichtende Einbindung in eine Bundesorganisation immer deutlicher. So blieb von den Forderungen der Deutschen Ärztetage 1948 und 1950 nach einer einheitlichen deutschen Ärzteordnung nicht mehr übrig als die 1955 erfolgte Umbenennung der Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern in Bundes­ärzte­kammer, wobei bezeichnend ist, daß selbst diese eher kosmetische Korrektur umstritten war.
In der Folgezeit unternommene Vorstöße des Bundesinnenministeriums, eine gesetzliche Grundlage für die Bildung einer Bundes­ärzte­kammer herbeizuführen, scheiterten bereits im Vorfeld am Einspruch der Landesregierungen, aber auch an der Ablehnung durch die Lan­des­ärz­te­kam­mern. Während der aus den Präsidenten der Lan­des­ärz­te­kam­mern zusammengesetzte Vorstand der Bundes­ärzte­kammer den vorgelegten Gesetzentwurf ablehnte, weil die darin der Bundesorganisation zugewiesenen Kompetenzen nicht umfassend genug erschienen, unterstützte man auf Landesebene den Kurs der Landesregierungen gegen zu weitgehend erscheinende Eingriffe in einen von den Ländern reklamierten Zuständigkeitsbereich.
Ohne große Resonanz in der Ärzteschaft scheiterte 1959 der letzte Versuch, die Lan­des­ärz­te­kam­mern in einer öffentlich-rechtlichen Bundesorganisation mit einem fest umrissenen Aufgabenbereich zusammenzuführen. Als knapp zwei Jahre später, am 7. Oktober 1961, die sogenannte Bundesärzteordnung im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurde, war im Grunde kaum noch etwas von den Inhalten übriggeblieben, die eine solche Bezeichnung rechtfertigt hätten.
Das Gesetz hatte sich im wesentlichen auf eine Bestallungsordnung reduziert und wies der Bundesregierung lediglich bezüglich der ärztlichen Gebührenordnung die Zuständigkeit zu, diese durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu regeln. Die Bundes­ärzte­kammer fand in dem Gesetzestext nicht einmal eine namentliche Erwähnung. Sie blieb weiterhin ein freiwilliger Zusammenschluß eigenständiger Lan­des­ärz­te­kam­mern.
Wie empfindlich zwischenzeitlich die Länder auf jeglichen nur denkbaren Eingriff in die bestehende Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern reagierten, wurde noch einmal bei der abschließenden Behandlung des Gesetzentwurfs im Bundesrat deutlich. Hierbei entspann sich die fast schon absurd anmutende Diskussion darüber, ob die einleitende, allgemeine Deklamation, daß der Arzt der Gesundheit des einzelnen Menschen und des gesamten Volkes dient, als eine Vorschrift über die Zulassung zum ärztlichen Heilberuf angesehen werden könne und Aufnahme in ein Bundesgesetz finden solle.
Obwohl sich das Projekt eines bundeseinheitlichen Arztrechts und einer damit verbundenen Bundeskörperschaft öffentlichen Rechts nicht realisieren ließ, haben gleichwohl die rechtlich autonomen Ärztekammern der Länder in den vergangenen Jahrzehnten ihre Fähigkeit unter Beweis gestellt, über die Zusammenarbeit innerhalb der Bundes­ärzte­kammer auf die Schaffung übereinstimmender Rechtsgrundlagen ärztlicher Berufsausübung hinwirken zu können. Vor die Alternative gestellt, entweder staatliche Eingriffe in die Autonomie des Standes hinnehmen oder intern einen Konsens herbeiführen zu müssen, wurden so etwa die von den Deutschen Ärztetagen verabschiedeten Muster-Weiter­bildungs­ordnungen auf Landesebene weitgehend unverändert rechtsverbindlich umgesetzt.
Anschrift des Verfassers:
Thomas Gerst
Ottostraße 12
50859 Köln

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