Präventionsgesetz: Mehrheit für modifizierte Neufassung

Bundesärztekammer befragte Verbände, die auf dem Gebiet der Prävention aktiv sind.

Es war als eine der großen Reformmaßnahmen der rot-grünen Regierung geplant: das Präventionsgesetz. 250 Millionen Euro jährlich aus Mitteln der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung sollten die Gesundheit der Bevölkerung durch präventive Maßnahmen in Bund und Ländern, in den Stadtteilen, in Kindergärten und Kindertagesstätten, Schulen, Betrieben, Freizeit- und Senioreneinrichtungen, Krankenhäusern sowie durch Kursangebote der Krankenkassen verbessern. Damit verband sich auch die Hoffnung, durch breite Förderung der Gesundheit langfristig das Gesundheitssystem von Kosten für die teure kurative Versorgung chronisch Kranker entlasten zu können.
Nachdem der Bundesrat in letzter Minute grundsätzliche Nachbesserungen am Gesetzentwurf verlangte, wurde dieser wenige Wochen vor den Neuwahlen dem Vermittlungsausschuss überwiesen, wo er nicht mehr behandelt wurde. In der neuen großen Koalition finden sich inzwischen alle die politischen Akteure an einem Tisch wieder, die in der letzten Legislaturperiode maßgeblich an der Erstellung und Diskussion des Entwurfs für ein Präventionsgesetz beteiligt waren. Gegenwärtig ist jedoch noch unklar, wie es mit dem Gesetzentwurf weitergehen wird – auch wenn das Präventionsgesetz im Koalitionsvertrag Erwähnung findet und einige Äußerungen aus dem Bundesgesundheitsministerium inzwischen eine Neuauflage des alten Gesetzentwurfs andeuten lassen.
Unnötige bürokratische Strukturen
Die Bundesärztekammer nutzte die Zeit zwischen dem Scheitern des ersten Entwurfs und der Bundestagswahl und befragte die Verbände, die an den Vorberatungen des gescheiterten Präventionsgesetzentwurfs beteiligt waren: Wo gibt es kritische Einwände, wie stellen sie sich den weiteren Umgang mit dem Gesetzentwurf vor, wo sehen sie wirksame Ansätze der Gesundheitsförderung und Prävention, und wer sollen die Akteure sein?
Befragt wurden im September 111 Organisationen und Verbände, die auf dem Gebiet der Prävention aktiv sind. Diese wurden anhand der Namensliste für die Sachverständigenanhörung im Gesundheitsausschuss des Bundestages am 9. März 2005 und der Mitgliederliste des Deutschen Forums Prävention und Gesundheitsförderung ausgewählt. Geantwortet haben 34 Prozent der Organisationen. Die Ergebnisse zeigen, dass sich die Mehrzahl für ein Präventionsgesetz ausspricht, das jedoch inhaltlich überarbeitet eingebracht werden sollte (Grafik 1). 29 Prozent sind hingegen der Ansicht, dass es keines Präventionsgesetzes bedürfe, 18,5 Prozent halten zum Beispiel eine Novellierung des geltenden § 20 SGB V beziehungsweise die Stärkung der Prävention in den bestehenden Sozialgesetzbüchern für völlig ausreichend.
Am Gesetzentwurf wird vor allem der Aufbau unnötiger bürokratischer Strukturen und die mangelnde Einbeziehung angrenzender Politikfelder jenseits des Gesundheitswesens sowie die Unübersichtlichkeit der neu zu schaffenden Präventionsstrukturen kritisiert. Auch wird eine mangelnde Verzahnung der primären, sekundären und tertiären Prävention und der entsprechenden Leistungserbringer kritisch angemerkt (45 Prozent) und die Bedeutung ärztlicher Präventionsleistungen hervorgehoben. Die Bundesärztekammer hatte wiederholt auf diesen Schwachpunkt des Gesetzes hingewiesen.
Eine zu hohe Regelungsdichte oder der bloße Empfehlungscharakter der über den Stiftungsrat zu entwickeln-den Präventionsziele, die im Vorfeld der Diskussionen des Entwurfs häufig kritisch angemerkt worden waren, bemängeln allerdings nur noch vergleichsweise wenige Organisationen (29 Prozent resp. 21 Prozent der antwortenden Verbände).
Die Vorschläge, die die Befragten zur Nachbesserung des Entwurfs äußern, bilden die erwähnten Kritikpunkte spiegelbildlich ab. So werden eine klarere Festlegung der Entscheidungs- und der Finanzverantwortungen, bessere Vorgaben zur Verzahnung und Kooperation, die Festlegung legitimierter Präventionsziele und eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis angemahnt. Auf die Frage, ob das im Entwurf vorgesehene Finanzvolumen von 250 Millionen Euro pro Jahr ausreicht, wird dieses in gleicher Häufigkeit entweder als zu gering oder aber als für die Ausgangssituation angemessen erachtet (jeweils 42 Prozent).
Unabhängig vom Präventionsgesetz werden die Gesundheitsförderung und Setting-bezogene Ansätze in der Prävention als besonders wirksam eingeschätzt (jeweils 53 Prozent). Relevante Themen für die Prävention sind nach Ansicht der meisten Verbände Ernährung, Bewegung und Gesundheitsförderung am Arbeitsplatz, aber auch Stressabbau, Depressionen, Risiko-Lebenswelten sowie Impfprophylaxe werden genannt.
Auf die Frage nach den wichtigsten Akteuren zur Wahrnehmung der Gesundheitsförderung beziehungsweise Primärprävention gibt es ein breites Antwortenspektrum, das von staatlichen Einrichtungen über die Ärzteschaft bis hin zu Kommunen, Gesundheitsämtern und Krankenkassen reicht (Grafik 2). Überraschend ist, dass die Ärzteschaft als zweitwichtigster Akteur genannt wird, obwohl ihr Potenzial in der Gesundheitsförderung beziehungsweise Primärprävention bislang vom Gesetzgeber nur wenig berücksichtigt wurde und in der Frage selbst die traditionellen ärztlichen Handlungsfelder der Sekundär- und Tertiärprävention gar nicht angesprochen wurden.
Nach Ansicht der Hälfte der Organisationen könnte eine größere regionale Bedarfsdeckung für Präventionsangebote dadurch erreicht werden, dass verbindliche Kooperationen und Verantwortlichkeiten unter den Akteuren festgelegt sowie Präventionsexperten vor Ort direkt angesprochen werden.
Die Befragung von mehr als hundert in der Prävention in Deutschland tätigen Organisationen zeigt, dass nur eine Minderheit den bisherigen Gesetzentwurf als brauchbar erachtet. Die Kritik bezieht sich insbesondere auf zu bürokratische Strukturen, die mit dem Gesetz geschaffen würden, und eine mangelnde interne und externe Verzahnung der unterschiedlichen inhaltlichen und strukturellen Ebenen.
Votum der befragten Verbände berücksichtigen
Dennoch scheint die Zeit reif, der Prävention über ein eigenes Gesetz einen besonderen Stellenwert im Gesundheitswesen zu geben. Viele halten das vorgesehene Finanzvolumen dafür zunächst für ausreichend. Die Ärzteschaft wird als wichtiger Akteur auch in der Gesundheitsförderung und Primärprävention angesehen – und dies nicht nur durch Verbände, die einen ärztlichen Hintergrund haben. Der Gesetzgeber sollte dieses Votum der relevanten, in der Prävention tätigen Verbände bei möglichen Neuberatungen für ein Präventionsgesetz stärker berücksichtigen. 2006 wollen die Koalitionspartner Gespräche zu grundlegenden Strukturveränderungen im Gesundheitswesen aufnehmen. Wird die kurze Zeitspanne bis dahin nicht für die Verabschiedung eines überarbeiteten Präventionsgesetzes genutzt, besteht die Gefahr, dass dann das Thema „Prävention“ in den Grundsatzdebatten untergeht.
Dr. rer. medic. Wilfried Kunstmann
Manja Nehrkorn
Bundesärztekammer