Lobbyismus im Gesundheitswesen: Kein Hindernis für Reformen

Interessenvertreter werden in jüngster Zeit heftig kritisiert.
Doch trotz manch erfolgreicher Einflussnahme ist ihre Macht begrenzt.

Es duftet deftig in der ersten Etage des Berliner Hyatt-Hotels am Potsdamer Platz. Auf Gasbrennern köcheln Geschnetzeltes und Fisch. Zum Nachtisch gibt es Obstsalat und Kuchen. Appetitlich, aber nicht zu exquisit – so hält es die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG), wenn sie zu ihrem Frühlingsempfang in die Hauptstadt einlädt.
Politiker, Funktionäre und Journalisten schätzen die ungezwungene Atmosphäre an solchen Abenden. Man kennt sich und steht eng beieinander. So lässt es sich besser plaudern. Wie an vielen Orten rund um das Brandenburger Tor. Denn die DKG ist nur einer von fast 2 000 Interessenverbänden, die beim Deutschen Bundestag akkreditiert sind. Vom ADAC bis zum Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft finden sich auf der parlamentarischen Lobbyliste Vertreter fast aller Gesellschaftsbereiche. 1972 waren in Bonn gerade einmal 635 Institutionen registriert, 2005 in Berlin bereits rund 4 500 Lobbyisten. Damit erhalten sie das Recht, als Experten bei öffentlichen Anhörungen am Gesetzgebungsverfahren beteiligt zu werden.
Kritik an den Dunkelmännern
„Wenn man keine Probleme mit der Figur hat, kann man jeden Tag auf ein Event gehen“, sagt der Bundestagsabgeordnete und frühere SPD-Generalsekretär Klaus Uwe Benneter. Doch erschöpft sich die Arbeit von Lobbyisten keineswegs in der Organisation und der regen Teilnahme an Empfängen und Festen. An solchen Abenden wird ihre Tätigkeit allenfalls sichtbar. Die Kärrnerarbeit findet abseits der öffentlichen Wahrnehmung statt, in Restaurants und Bars, in Büros von Ministerien und Parlamentsgebäuden und mitunter in den Empfangshallen großer Hotels. Zwar verbindet man den Begriff Lobbying heute vor allem mit den Fluren vor dem Parlamentsbereich. Doch es war das „Willard Hotel“ in Washington, dessen Lobby den Namen gab, schreibt der Journalist Thomas Leif in „Die fünfte Gewalt“. Dort trafen sich Anfang des 19. Jahrhunderts Vertreter großer Eisenbahngesellschaften mit Kongressabgeordneten, um an begehrte Konzessionen für den Eisenbahnbau im Westen des Landes zu kommen.
Lobbyarbeit ist nichts Neues, schon gar nicht im Gesundheitswesen. Doch in letzter Zeit häufen sich die Vorwürfe und Unterstellungen gegenüber all jenen, die vorzugsweise in der Hauptstadt ihre Interessen vertreten – und Erfolge sehen wollen. Mehrere Bücher thematisieren Schattenseiten des Lobbyismus, die Medien greifen das Thema auf. Allein die verwendeten Bezeichnungen sprechen Bände: von Dunkelmännern der Macht ist die Rede, von der fünften Gewalt im Staat, von Strippenziehern. Folgerichtig lautet eine These: „Die neue Gesundheitsreform kann nur gelingen, wenn die Blockade- und Gestaltungsmacht der Lobbyisten gebrochen wird.“
Nach Ansicht der Kritiker fallen längst zu viele Entscheidungen abseits der öffentlichen Wahrnehmung, in „grauen Entscheidungsbereichen“ des vorparlamentarischen Raums, wie es der Journalist Thomas Leif ausdrückt. Gerade deshalb entstehe der Eindruck einer heimlichen Macht von starken Interessengruppen. Diese verfügten vor allem im Gesundheitswesen über immensen Einfluss. Der Verband Forschender Arzneimittelhersteller (VFA), die Kassenärztlichen Vereinigungen (KVen) und die Ärztekammern hät-
ten sich in den letzten Jahren mit ihren Positionen weitgehend durchgesetzt, auch deshalb, weil die wichtigsten Verbände eines Segmentes eng zusammenarbeiteten und damit ihr Druckpotenzial auf die Politik stärkten. Düster konstatiert der Journalist Götz Hamann: „Viele Ministerialbeamte sind den professionellen Lobbys nicht mehr gewachsen, sodass sich Teile des politischen Apparats bereits ergeben haben und zu einer Außenstelle von Konzernen und Verbänden geworden sind.“
Ist das so? Cornelia Yzer kennt alle Arbeitsfelder der Lobbyisten. Im Kabinett von Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) war sie Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesforschungsministerium. Heute ist sie Hauptgeschäftsführerin des VFA und gilt vielen als eine der einflussreichsten Lobbyisten im Gesundheitswesen. Wenn sie über ihre Arbeit spricht, stapelt sie allerdings gern tief. Sie sehe ihre Aufgabe vor allem darin, die Politik zu beraten: „Wir sind schon erfolgreich, wenn es uns gelingt, unsere Anliegen bekannt zu machen, und nicht erst, wenn wir sie durchsetzen“, sagte sie gegenüber der „Zeit“.
Die Lobbyisten seien im Gesundheitswesen besonders stark, hat der langjährige gesundheitspolitische Korrespondent der Süddeutschen Zeitung, Andreas Hofmann, demgegenüber bereits 2002 in einem Vortrag erläutert: „Als vor kurzem das Vorschaltgesetz beraten wurde, hat die Pharmaindustrie zum E-Mailen an die rot-grünen Abgeordneten aufgerufen, insbesondere an die Parlamentarier des Gesundheitsausschusses. In einer E-Mail gab es genaue Hinweise, an welche Abgeordnete man sich wenden und wie man die E-Mail so gestalten sollte, damit sie nicht als Rundbrief auffällt.“

Es geht um mehr als heiße Luft bei der Lobbyismus-Debatte: Der Streit um die Veröffentlichung von Nebeneinkünften der Bundestagsabgeordneten ist ein Teil davon. Foto: epd

Fest steht: Die Lobbyisten im Gesundheitswesen werden auch bei der angekündigten Gesundheitsreform ihren Einfluss geltend machen. Doch ist es grundsätzlich nicht anrüchig, dass sie die Interessen ihrer Klientel gegenüber der Politik vertreten. Tatsächlich wird die Interessenpolitik vom Grundgesetz geschützt, insbesondere in Form der Versammlungs-, Meinungs- und Pressefreiheit. Darauf verweist der Politikwissenschaftler Dr. Ulrich von Alemann in einem Aufsatz für die Fachzeitschrift „Aus Politik und Zeitgeschichte“. Darüber hinaus sei auch ein direktes politisches Mitwirkungsrecht für Interessenorganisationen gewährleistet, denn das Grundgesetz gestehe den politischen Parteien nur zu, dass sie an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkten.
In der Praxis gehen die Meinungen darüber, wo die legitime Interessenvertretung aufhört und eine illegitime Einflussnahme bis hin zu Patronage und Korruption beginnt, auseinander. Eher selten decke sich das vom Staat zu vertretende Gemeinwohlinteresse mit den aus Lobbykreisen vorgetragenen Vorschlägen, kritisiert der Publizist Andreas Skowronek: „Lobbyisten handeln gerade nicht mit einer primären Gemeinwohlverpflichtung. Ihre Aufgabe ist es, den ganz speziellen Interessen ihrer Auftraggeber Gehör und Geltung in der Politik zu verschaffen.“
Als „sehr delikat und diffizil“ bezeichnet es Prof. Dr. med. Hans Rüdiger Vogel, langjähriger Hauptgeschäftsführer und Vorsitzender des Bundesverbands der Pharmazeutischen Industrie. Gleichzeitig ist der ehemalige CDU-Landespolitiker überzeugt: „Es gibt einzelne Geschichten, die stimmen und die aber das System belasten,
weil sie verallgemeinert werden.“ Der „Pharma-Vogel“, wie er in der Branche genannt wird, gilt vielen als ausgesprochen erfolgreicher Lobbyist und Kenner des Gesundheitswesens, der unter anderem Mitte der 90er-Jahre das In-Kraft-Treten einer Positivliste für Arzneimittel erfolgreich verhinderte.
Trotz solcher Erfolge vertritt Vogel heute die Auffassung, „dass es mit der Macht der Lobbyisten nicht weit her ist“. Längst bemühten sich nämlich unglaublich viele Akteure um Einfluss. Dazu kommt aus seiner Sicht, dass kaum einer mehr die Folgen der vielen politischen Interventionen im Gesundheitswesen überblickt: „Heute werden Gesetze beschlossen, die Milliarden Euro bewegen, ohne dass überprüft wird, ob die getroffenen Regelungen angemessen sind.“ Gesetzgebungsverfahren und die Einflussnahme darauf seien schwieriger geworden, findet er.
Gerade Parlamentarier trügen Verantwortung dafür, sich nicht zum Spielball fremder Interessen machen zu lassen, findet Birgitt Bender. Man müsse sich alle Positionen anhören und sich nicht nur einzelne Meinungen zu Eigen machen, sagt die gesundheitspolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen. Mitunter könne es allerdings hilfreich sein, sich Einflüsterungsversuchen zu entziehen. Bei den Beratungen zum GKV-Modernisierungsgesetz hätten sich die Partner von SPD, Grünen und Union nicht umsonst wochenlang abgeschottet. „Wir wollten verhindern, dass täglich jemand neue Ideen von außen mit in die Verhandlungen bringt.“
Denn Reformpläne, die zu früh durchsickern, sind gefährdet. Nachdem Ende 2001 Inhalte von Ulla Schmidts Arzneimittel-Sparpaket bekannt geworden waren, holten die VFA-Pharmaunternehmen zum Gegenschlag aus und boten dem damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) ein Kompensationsgeschäft an: Als Gegenleistung für eine Einmal-Zahlung von 200 Millionen Euro an die Krankenkassen sollte die Bundesgesundheitsministerin ihre Pläne aufgeben, die Medikamentenpreise per Gesetz um vier Prozent zu senken. Schröder schlug ein. Vogel hält den Deal heute noch für schlecht: „So etwas kann nur unseriös sein und zeigt, dass man sich nicht anders zu helfen wusste.“

Im Bundestag sind dunkle Anzüge an der Tagesordnung – aber nicht zwangsläufig dunkle Machenschaften. Foto: vario-press

Doch solche spektakulären Fälle sind wohl eher die Ausnahme. In der Regel bedeute Lobbyarbeit geduldige Überzeugungsarbeit bei Abgeordneten und Ministerialbeamten, berichtet der ehemalige Vorsitzende der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV), Dr. med. Manfred Richter-Reichhelm. In seiner Amtszeit von 2000 bis 2004 musste er sich mit den Folgen gleich zweier größerer Gesundheitsreformen auseinander setzen. Die grüne Bundesgesundheitsministerin Andrea Fischer wollte unter anderem die Integrierte Versorgung stärken, und dies an den KVen vorbei. Doch die KBV konnte sich damals im Gesetzgebungsverfahren noch mit der Forderung durchsetzen, dass Integrationsverträge zwischen Ärzten und Krankenkassen nur mit Zustimmung der jeweiligen KV abgeschlossen werden dürfen. Richter-Reichhelm verweist darauf, dass dies aus seiner Sicht notwendig war, um eine Aushöhlung des ärztlichen Sicherstellungsauftrags und damit eine Schwächung der Regelversorgung zu verhindern.
Richter-Reichhelm findet rückblickend, dass die KBV mit ihrer Interessenvertretung während der letzten Gesundheitsreform unter der Ägide von Ulla Schmidt zufrieden sein kann: „Wir haben nicht alles, aber vieles erreicht und die gröbsten Verwerfungen vermieden“, sagt er heute. Zugute kam der KBV, dass die damalige rot-grüne Bundesregierung auch bei diesem Vorhaben auf die Zustimmung des damals unionsdominierten Bundesrates angewiesen war. CDU und CSU sperrten sich bei den zurückliegenden Reformverhandlungen – auch auf Betreiben der KBV – aber gegen die ursprünglichen Pläne Schmidts, den Einfluss der KVen stärker zurückzudrängen und ihren Sicherstellungsauftrag deutlich zu beschneiden. Doch nicht selten wird das, was Lobbyisten als erfolgreiche Arbeit ansehen oder wenigstens als das Verhindern von Schlimmerem, von der eigenen Basis kritisiert.
Wenig Einfluss für Patienten
Wegen der „Janusköpfigkeit“ des Systems – als Körperschaft des öffentlichen Rechts einerseits verlängerter Arm des Staates und andererseits gewerkschaftsähnliche Interessenvertretung – sei für die KVen klassische Lobbyarbeit nur begrenzt möglich, stellt Richter-Reichhelm klar. Sie müssten sich gegenüber der Politik „auf gute Worte und Argumente“ beschränken.
Ulrich Müller von Lobby Control, einer Nicht-Regierungsorganisation, die über Machtstrukturen und Einflussstrategien in Deutschland und der EU aufklären will, glaubt dennoch, dass die Lobbyisten bei der Gesundheitsreform ihren Einfluss geltend machen werden. Dies liege auch daran, dass vor allem die finanzstarken Interessengruppen über schlagkräftige Apparate verfügten, mit denen es der einzelne Parlamentarier kaum aufnehmen könne. Das Nachsehen hätten dagegen Patientinnen und Patienten. Diese seien weniger gut organisiert und könnten ihre Interessen nicht derart professionell vertreten wie die anderen im Gesundheitswesen.
Die Büros der Bundestagsabgeordneten und die Bundestagsfraktionen seien zu schlecht ausgestattet, sagt der SPD-Abgeordnete Prof. Dr. med. Karl Lauterbach. Mit den gut besetzten Referaten etwa der Pharmaverbände oder des Verbands der Privaten Krankenversicherung könne es der Bundestag kaum aufnehmen. Diese arbeiteten mitunter ganze Gesetzespassagen aus: „Bei den Beratungen zur letzten Gesundheitsreform haben Unionspolitiker Vorschläge auf den Verhandlungstisch gelegt, auf denen noch das Logo des entsprechenden Verbandes prangte.“
Dem Bild vom überforderten, leicht manipulierbaren Bundestagsabgeordneten widerspricht unter anderem Sophia Schlette, früher selbst wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bundestag und heute bei der Bertelsmann-Stiftung zuständig für den Bereich Gesundheitssysteme. Parlamentarier könnten nicht auf jedem Gebiet Fachmänner und -frauen sein, aber in den Ausschüssen säßen „zum Teil schon hochkarätige Leute“. Schlette hat den Eindruck, dass der Einfluss der Lobbyisten im Gesundheitswesen in den letzten Jahren eher gesunken ist, „weil es seit Rot-Grün eine große personelle und politische Kontinuität gerade im Bundesgesundheitsministerium gibt“.

Mechanismen der Macht: Ihre Sicht des Gesundheitswesens beschreibt die ehemalige Abgeordnete Anke Martiny.

Schlette hat zudem den Eindruck gewonnen, dass zumindest das Bundesgesundheitsministerium in der bequemen Situation ist, sich aus vielen verschiedenen Informationsquellen bedienen zu können und sich nicht auf wenige Einflüsterer verlassen zu müssen. Lobbyisten muss man aus ihrer Sicht nicht deshalb einbeziehen, weil einem sonst wichtiges Faktenwissen fehlt, sondern weil es ohne sie im bundesdeutschen Gesundheitswesen nicht geht: „Man kann nicht gegen die Selbstverwaltung regieren.“
Die Parlamentarier seien nicht überfordert, widerspricht auch Monika Knoche, Bundestagsabgeordnete der Linkspartei und frühere Grünen-Abgeordnete: „Das ist Blödsinn. Es kommt darauf an, dass sich die besten Politiker eines Fachbereichs mit den entsprechenden Themen befassen.“ Sie selbst habe vor Jahren gemeinsam mit ihren Mitarbeitern einen kompletten Gesetzestext zur Transplantationsmedizin ausgearbeitet – „dafür sind allerdings die Sommerferien draufgegangen“. Auch sie findet, dass Interessenvertretung eine Berechtigung hat. So habe es bei der Brustkrebsfrüherkennung des starken Einflusses von Frauenverbänden bedurft, damit die Öffentlichkeit auf das Thema aufmerksam wurde.
„Ich muss mir doch die Probleme der Betroffenen anhören“, pflichtet ihr die ehemalige SPD-Bundestagsabgeordnete Dr. med. Erika Ober bei. Niemand könne sich anmaßen, jeden Bereich des Gesundheitswesens zu durchblicken. Lobbyismus beinhaltet für die niedergelassene Gynäkologin zudem, sich mit Interessenvertretern über Problemlösungen auszutauschen und deren Vorschläge vorurteilsfrei zu prüfen. Als ein Beispiel nennt sie die Diskussion um Festzuschüsse im Bereich zahnärztlicher Leistungen. Für ein solches System hätten sich die Zahnärzte eingesetzt und auch sie überzeugt: Festzuschüsse seien doch zum Beispiel bei Implantaten gerechter als ein System, in dem man entweder eine vorgegebene Leistung in Anspruch nehmen könne oder die Alternative ganz und gar privat bezahlen müsse.
Lobbyismus gehöre zur Demokratie, sagt sehr bestimmt der ehemalige Bundestagsabgeordnete und langjährige Vorsitzende des Gesundheitsausschusses, Klaus Kirschner (SPD). Man müsse als Parlamentarier aber immer bedenken, dass das Interesse der Allgemeinheit das Einzelinteresse des Lobbyisten überwiege – „das geht mir in vielen Fällen verloren“. Ihn stört zudem, dass sich mehr und mehr Akteure um Einfluss bemühen, deren Interessen undurchsichtiger sind als die bekannter Verbandsrepräsentanten. Unverhohlen schimpft Kirschner über einen bekannten jungen Professor, der immerzu die eigenverantwortliche Krankheits- und Altersabsicherung propagiere, selbst aber aus Steuergeldern gut abgesichert sei und zudem in Aufsichtsräten von Versicherungen sitze, deren Geschäft er – scheinbar neutral – befördere. „Solche Leute betreiben einen brutalen Lobbyismus über die Medien“, kritisiert Kirschner außerdem. Sie brächten immer neue Vorschläge in die Debatte, die von den konkurrierenden Journalisten begierig aufgegriffen würden, und erhöhten so den Druck auf die Politik ungeheuer.
Insgesamt steht die Kritik an Lobbyisten durch ihre Basis in Widerspruch zu den Veröffentlichungen über ihre ausufernde Macht. Im Gesundheitswesen verschärft sich diese Entwicklung seit Jahren. 1993 spaltete sich der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie, weil die forschenden Firmen ihre Interessen nicht mehr ausreichend vertreten sahen. Mittlerweile agieren in Berlin nicht nur BPI, VFA und der Bundesverband der Arzneimittel-Hersteller, sondern mehrere Generikaverbände und eigene Verbindungsbüros großer Pharmafirmen. „Damals war die Ansicht prägend, man könne seine Interessen in einem homogenen Verband leichter durchsetzen“, erinnert sich Vogel. Heute ist der Pharmachor vielstimmiger als früher – aber nicht machtvoller. „Es gehört eben viel guter Wille dazu, sich abzustimmen, um bei der Politik Gehör zu finden“, sagt Vogel. Auch die langjährige SPD-Bundestagsabgeordnete Gudrun Schaich-Walch hält die zunehmende Vertretung von Einzelinteressen im Gesundheitswesen für einen Fehler: „Ich kann doch kein Gesetz machen für ein einzelnes Unternehmen oder einen Verband, ich muss doch auf eine Sparte schauen“, sagt sie. Frage man nach, dann zeige sich, dass die Informationen aus kleinen Verbänden oft nicht mehr die Qualität hätten wie das Material der großen Akteure, sagt sie.
„Der Lobbyismus hat sich in den letzten Jahren sehr stark verändert“, konstatiert die Gesundheitspolitikerin. Es mangele zunehmend an der notwendigen Offenheit und Ehrlichkeit, was die Eigeninteressen von Verbänden betreffe. Wie früher liege es aber an den Parlamentariern selbst, die gebotenen Informationen und Argumente einzuordnen und zu gewichten: „Mit dem Lobbyismus ist es wie mit dem Internet: Man erfährt viel, die Qualität garantiert einem aber keiner, da muss man selbst lernen zu gewichten.“
Die Auffassung, viele Ansichten von Politikern seien der direkten Einflussnahme durch Lobbyisten geschuldet, hält sie für völlig falsch. Bestimmte Positionen im Gesundheitswesen seien einer grundsätzlichen, ideologischen Haltung von Politikern geschuldet, die sich schon durch ihre Parteizugehörigkeit ausdrücke – „ohne dass da ein Lobbyist kommen muss“. Samir Rabbata, Sabine Rieser

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