ArchivDeutsches Ärzteblatt PP10/2006Wende im DDR-Gesundheitswesen 1989/90: Vom Westen viel Neues

THEMEN DER ZEIT

Wende im DDR-Gesundheitswesen 1989/90: Vom Westen viel Neues

PP 5, Ausgabe Oktober 2006, Seite 451

Merten, Martina; Gerst, Thomas

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Die Meinungen gehen auseinander: Für die einen ist die Wiedervereinigung eine Zeit der verpassten Chancen. Die anderen sehen vor allem die Vorzüge des übernommenen westdeutschen Gesundheitssystems.

Spätsommer 1989: In Scharen lief die Bevölkerung dem DDR-Regime davon, darunter viele Angehörige der Gesundheitsberufe. Das DDR-Regime kollabierte unter dem Druck der Ausreisewelle. Ärzte, die blieben, suchten nach Möglichkeiten zur Verbesserung der Lage im Gesundheitswesen. Bereits im September 1989 begannen auf Initiative von Prof. Dr. med. Harald Mau, Kinderchirurg an der Berliner Charité, die Vorbereitungen für die Gründung eines freien Ärzteverbandes, benannt nach Rudolf Virchow. Wesentliche Aufgaben des Ärzteverbandes sollten sein, verbesserte Arbeitsbedingungen herbeizuführen sowie beratend und kontrollierend auf den Ge­sund­heits­mi­nis­ter einzuwirken.
Ein „Bund Deutscher Ärzte, Zahnärzte und Apotheker“ – fast wäre bereits vor 45 Jahren in der DDR eine auf freier Mitgliedschaft beruhende Interessenvertretung der Heilberufe gegründet worden. Nur mit weitgehenden Zugeständnissen glaubte die DDR-Führung 1961 der wachsenden Unzufriedenheit innerhalb der Ärzteschaft und deren „Abstimmung mit den Füßen“, das heißt dem Exodus gen Westen, begegnen zu können. Die vom Ge­sund­heits­mi­nis­terium entwickelten Grundsätze und Ziele des „Bundes Deutscher Ärzte . . .“ sahen einen über Kreis- und Bezirksverbände demokratisch legitimierten Bundeskongress als höchstes Gremium vor. Dieser Bundeskongress sollte alle zwei Jahre zusammentreten – Ähnlichkeiten mit den Deutschen Ärztetagen im Westen waren wohl nicht unbeabsichtigt. Die in Aussicht gestellten Zugeständnisse an die Ärzte waren so weitgehend, dass sich diejenigen, die bis dahin tatkräftig an der Verstaatlichung des DDR-Gesundheitswesens mitgewirkt hatten, brüskiert fühlten, denn viele ihrer Kollegen hofften nun „auf eine Restauration einer medizinischen Versorgung, wie sie im Westen üblich ist“. Diese Hoffnung währte jedoch nur kurze Zeit. Nach dem Bau der Berliner Mauer im August 1961 bestand keine Veranlassung mehr für die DDR-Staatsführung, den Interessen der Ärzteschaft mit weitreichenden Konzessionen entgegenzukommen. Das Projekt einer Standesorganisation der Ärzte, Zahnärzte und Apotheker wurde gestoppt, die Verstaatlichung in der ambulanten ärztlichen Versorgung weiter vorangetrieben.
Nur kurze Zeit des Möglichen
Kurz nach dem Fall der Mauer versammelten sich am 21. November 1989 im Hörsaal der Hautklinik der Charité mehr als 500 Ärzte und beschlossen die Gründung des Rudolf-Virchow-Bundes. In einer Resolution an den Ge­sund­heits­mi­nis­ter forderten sie, die Ursachen, die die Ärzte zum Verlassen des Landes bewegten, zu beseitigen. Binnen weniger Wochen signalisierten rund 8 000 Ärzte ihr Interesse an einer Mitgliedschaft in der neuen Organisation. Zu seiner Gründungsversammlung trat der Rudolf-Virchow-Bund am 3. Februar 1990 in Berlin zusammen.
Prof. Dr. med. Ingrid Reisinger, Ärztin für Nuklearmedizin und Kinderheilkunde an der Charité, die damals zur stellvertretenden Präsidentin des Virchow-Bundes gewählt wurde, erinnert sich: Es habe nur eine kurze Zeit des Möglichen gegeben; danach sei alles vom Westen entschieden worden. „Wir haben den Transformationsprozess passiv erlebt.“ Gemeinsam mit anderen Zeitzeugen und Historikern setzte sich Reisinger bei einem vom Hannah-Arendt-Institut für Totalitarismusforschung veranstalteten Workshop in Dresden mit dem Thema „Transformation des Gesundheitswesens in den neuen Bundesländern 1990: Erfolge, Probleme, offene Fragen“ auseinander. Unter der Regierung von Hans Modrow habe der Virchow-Bund am „Runden Tisch Gesundheitssystem“ noch auf den Erhalt der Polikliniken in der ambulanten Versorgung hinwirken können; unter der Übergangsregierung von Lothar de Maizière hat es Reisinger zufolge kaum noch Einwirkungsmöglichkeiten gegeben. Es sei nicht gelungen, den Virchow-Bund als einen einheitlichen Verband auf dem Gebiet der DDR zu gründen; alles sei „viel zu schnell“ gegangen. Zudem hätten die Ärzteorganisationen Westdeutschlands, seien es die Körperschaften oder freien Verbände, keinerlei Interesse an einer neuen Organisation im Osten gehabt. Deren Bestreben sei es vielmehr gewesen, sich möglichst schnell auf dem Gebiet der DDR auszubreiten. Diese Entwicklung habe dann bereits im Verlauf des Jahres 1990 zu der Entscheidung geführt, einen Zusammenschluss mit dem NAV – Verband der niedergelassenen Ärzte Deutschlands anzustreben.
Die Macht des Faktischen
Wie Reisinger sieht auch Prof. Dr. med. Jürgen Kleditzsch, letzter DDR-Ge­sund­heits­mi­nis­ter vor der Wiedervereinigung, rückblickend nur sehr begrenzte Gestaltungsmöglichkeiten; nach dem Einigungsbeschluss hätten sich die Ereignisse überschlagen. Qualifiziertes Personal im Ministerium gab es Kleditzsch zufolge kaum. „Gesetze wurden am Abend vorbereitet und am nächsten Morgen verabschiedet.“ Gleichwohl habe man bereits damals strukturelle Defizite in der Gesundheitsversorgung für ganz Deutschland vorhersehen können. Deshalb habe er im Mai 1990 auf dem 93. Deutschen Ärztetag in Würzburg den Wunsch nach einem veränderten Gesundheitswesen für ganz Deutschland formuliert. 1990 habe es die historisch einmalige Gelegenheit gegeben, von Anfang an und von Grund auf neue und bessere Wege zu beschreiten, „wenn denn Politik, Funktionäre und Lobbyisten nur gewollt hätten“, bedauert der ehemalige DDR-Ge­sund­heits­mi­nis­ter.
Kleditzsch betonte, bei aller Rückständigkeit im DDR-Gesundheitswesen habe es auch positive Elemente gegeben: so zum Beispiel die gut funktionierende Verzahnung zwischen stationärem und ambulantem Sektor, das Betriebsgesundheitssystem, die gute Versorgung von Diabetes- oder Rheumapatienten, das Tumorregister oder das Impfsystem. Monatelang habe man bei den Verhandlungen über den Einigungsvertrag um den Bestandsschutz für die Polikliniken gerungen. „Der Druck von außen, hier zu einer Einigung zu kommen, war enorm – der Einigungsprozess sollte nicht durch ,Kleinkram‘ aufgehalten werden.“ In § 311 des Einigungsvertrags wurde schließlich festgeschrieben, dass „die Niederlassung in freier Praxis mit dem Ziel zu fördern ist, dass der freiberuflich tätige Arzt maßgeblicher Träger der ambulanten Versorgung wird“. Es gab zwar im Zuge des Einigungsprozesses vielfältige Ideen und Reformvorschläge, erinnert sich Kleditzsch. Die konnten aber nicht berücksichtigt werden. Denn nicht vergessen dürfe man die wirtschaftlichen Interessen der Medizingeräte- und Pharmaindustrie. Deren Vertreter hätten vor der Tür gestanden, um einen neuen Markt zu erobern; am Erhalt der Polikliniken, ist sich Kleditzsch sicher, „waren sie nicht interessiert“.
Übernahme ohne Abstriche
Nach der Wiedervereinigung ging es mit der Zahl der Polikliniken rapide bergab. Bereits im April 1991 waren im Beitrittsgebiet mehr Ärzte niedergelassen als in Polikliniken tätig, erläuterte Dr. Heidi Roth während des Workshops in Dresden. Drei Jahre später seien nur noch zwei Prozent aller ambulanten ärztlichen Leistungen in Polikliniken erbracht worden. Für die Leipziger Historikerin, die sich mit den Aktenüberlieferungen aus dem DDR-Ge­sund­heits­mi­nis­terium befasst hat, steht fest, dass die DDR-Führung bereits vor 1989 über den kritischen Zustand des Gesundheitswesens informiert war. Der Regierung unter Erich Honecker lagen im August 1989 Analysen vor, die den Rückstand in vielen Bereichen gegenüber dem Westen aufzeigten. Die Krise verschärfte sich noch, nachdem im Verlauf des Jahres 1989 rund 4 000 Ärzte die DDR verlassen hatten. Ge­sund­heits­mi­nis­ter Klaus Thielmann forderte im November 1989 von Hans Modrow mehr Geld für das staatliche Gesundheitswesen. Die Gesundheitsversorgung berühre einen entscheidenden Nerv der Gesellschaft, schrieb Thielmann; ein Scheitern in diesem Bereich könnte das ganze System zum Einsturz bringen.
Die Modrow-Regierung, schilderte Roth, sei noch vom Fortbestand eines staatlich dominierten Gesundheitswesens beim Zusammenwachsen der beiden deutschen Staaten ausgegangen. In Verkennung der Realitäten habe sich die DDR-Führung einen wechselseitigen Gesundheitsreformprozess vorgestellt, der auf ein höheres Versorgungsniveau im vereinigten Deutschland führen sollte. Positiv bewertete Bestandteile der Gesundheitsversorgung im Osten sollten erhalten bleiben. Mit dem beschleunigten Einigungsprozess unter de Maizière konnte davon jedoch keine Rede mehr sein. Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, lautet das Urteil der Historikerin, setzte sich mit der Auffassung durch, dass der westdeutsche Sozialstaat ohne Abstriche auf die neuen Länder übertragen werden müsse. Blüm sei ein fairer Verhandlungspartner gewesen, betont Kleditzsch. „Was mit ihm vereinbart wurde, zählte.“ Der Handlungsspielraum sei allerdings sehr begrenzt gewesen.
Die Polikliniken als „Juwel der DDR“ oder als „Zellen, denen man sich unterzuordnen hatte“: Die Beurteilung könnte kaum unterschiedlicher sein. Hier abgebildet ist die Poliklinik West, Leipzig, im Jahr 1990. Fotos: Mahmoud Dabdoub
Die Polikliniken als „Juwel der DDR“ oder als „Zellen, denen man sich unterzuordnen hatte“: Die Beurteilung könnte kaum unterschiedlicher sein. Hier abgebildet ist die Poliklinik West, Leipzig, im Jahr 1990. Fotos: Mahmoud Dabdoub
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Polikliniken: „Juwel der DDR“
Einzig das Beharren der Regierung de Maizière auf den Erhalt der Polikliniken sorgte nach Auffassung von Roth für Konfliktstoff bei den Einigungsverhandlungen. Ein erster Entwurf zum Einigungsvertrag habe im Westen, so etwa bei der Kassenärztlichen Bundesvereinigung, für Aufregung gesorgt. Hiernach sollten sich Polikliniken und niedergelassene Ärzte die ambulante Versorgung teilen und dort, wo es eine Poliklinik gab, sollte
die Niederlassungsfreiheit beschränkt werden. Der Entwurf wurde überarbeitet und dem niedergelassenen Freiberufler der Vorrang bei der ambulanten Versorgung zugeschrieben. Die Polikliniken erhielten für eine Übergangszeit Bestandsschutz, dieser galt jedoch nur für Polikliniken in der jeweils bestehenden Form. „Eine Weiterentwicklung oder ein Wechsel in der Trägerschaft in den Folgejahren war unmöglich“, kritisiert Dr. med. Thea Jordan, Ärztin in einer Berliner Poliklinik, rückblickend.
Harsche Kritik an der Art, wie die Politik die Polikliniken in der Wendezeit abwickelte, übt Dr. med. Bernd Köppl. Schließlich hätte ein Großteil der Bevölkerung das ambulante poliklinische Versorgungssystem wegen seiner kooperativen und kostengünstigen Form „hoch geschätzt“, betont der Ärztliche Leiter des Sana Gesundheitszentrums Berlin im Gespräch mit dem Deutschen Ärzteblatt. Wie Kleditzsch erinnert sich Köppl an „Legionen von Beratern aus den ärztlichen Körperschaften, von Banken oder der Pharma- und Medizinprodukteindustrie“, die durch die Poliklinik-Praxen gezogen seien und versucht hätten, das westliche System anzupreisen. Mit „unrealistischen Versprechungen“ habe man Ärzte dazu animiert, sich für die eigene Niederlassung zu verschulden – was viele nach der Budgetierung der kassenärztlichen Vergütung, die der damalige Bun­des­ge­sund­heits­mi­nis­ter Horst Seehofer einführte, bitter bereut hätten. Vor allem ältere Kollegen seien in die freie Niederlassung gedrängt worden, ohne dass man sie über das wirtschaftliche Risiko aufgeklärt habe. „Dabei“, kritisiert Köppl im Nachhinein, „hätte man sehen müssen, dass es in der DDR mit den Polikliniken ein Juwel gab.“ Er hält es für einen „großen historischen Fehler“ der damaligen Politikerriege, in Bausch und Bogen all das abgeschafft zu haben, was sich unter dem DDR-Sozialismus entwickelt hatte. Dieses massive Abwehrverhalten hat Köppls Ansicht nach dazu beigetragen, dass die übrig gebliebenen Polikliniken nach der Wende lange Zeit mit dem Makel von Auslaufmodellen behaftet blieben. Erst das Entstehen von Medizinischen Versorgungszentren (MVZ) und die rechtliche Gleichstellung der noch bestehenden Polikliniken mit den MVZ habe zu einer Veränderung der Sichtweise auf diese „DDR-Überbleibsel“ beigetragen, meint Köppl.
Das Jahr 1990 als ein Jahr der verpassten Chancen für einen Neuanfang im Gesundheitswesen zu bezeichnen – für diese Bewertung hat Dr. med. Klaus Penndorf nichts übrig. Für ihn war ein klarer Schnitt zwingend erforderlich. „Wir haben in einem totalitären System gelebt, von dem ich keine Elemente hätte übernehmen wollen“, betont der ehemalige Vorsitzende der Kassenärztlichen Vereinigung (KV) Sachsen-Anhalt. Entschieden wehrt sich Penndorf gegen die Sichtweise, dem Osten sei damals wider Willen das Westsystem „übergestülpt“ worden, es habe sich dabei um eine Form des modernen Kolonialismus gehandelt. „In den vielen Jahren, in denen ich aktiv mitwirkte, ist mir nicht einmal der Gedanke gekommen, über den Tisch gezogen zu werden.“
Penndorf: Klarer Schnitt war erforderlich
Penndorf, der seit 1957 in der DDR ärztlich tätig war, hält die Idee der Polikliniken zwar grundsätzlich für sinnvoll. Aber: „Die Polikliniken der DDR folgten der Kommandostruktur des ,demokratischen sozialistischen Zentralismus‘. Sie waren Zellen, denen man sich unterzuordnen hatte.“ Polikliniken als bewahrenswertes Element zu deklarieren hieße die Bejahung dieser Kommandostruktur, findet Penndorf. Beim Workshop in Dresden schildert er das Gefühl der Befreiung, das er nach dem Zusammenbruch des DDR-Regimes 1989 empfunden habe. „Ich bin auch überzeugt, dass die meisten meiner Kolleginnen und Kollegen so empfunden haben. Die meisten Ärzte sind mit Begeisterung in die Niederlassung gegangen“, unterstreicht Penndorf. Worte wie Zwang oder feindliche Übernahme – Worte, die beispielsweise Köppl mit der Wendezeit in Verbindung bringt – sind Penndorf fremd. Der Übergang der angestellten Ärzte aus den Polikliniken und Ambulatorien in die freie Niederlassung sei einem „Massenandrang“ gleichgekommen. Dieser Massenan-drang habe verwaltungstechnisch von den gerade selbst im Aufbau befindlichen Kassenärztlichen Vereinigungen bewältigt werden müssen. In kürzester Zeit hätten die zuständigen Ausschüsse die Zulassungsvoraussetzungen für Tausende von Ärzten geschaffen.
Der Präsident des Bundesverbandes der Freien Berufe, Dr. med. Ulrich
Oesingmann, war zur Wendezeit Vorsitzender der Kassenärztlichen Bundesvereinigung. Er erinnert sich immer noch gern an die „bewundernswerte Bereitschaft der Ärzte im Westen, den Kollegen in Ostdeutschland beim Aufbau zu helfen“. Auch die Unterstützung durch die West-KVen sei sehr wichtig gewesen. Er selbst, betont er im Gespräch, sei damals wöchentlich in die neuen Bundesländer gefahren, um über die Strukturen der westdeutschen Gesundheitsversorgung zu informieren.
Oesingmann räumt zwar rückblikkend ein, dass der Weg in die freie Niederlassung für viele Ärzte im Osten kein einfacher Schritt war. So hätten zum Beispiel viele massive Probleme mit der neuen Bürokratie gehabt. Auch habe der ein oder andere Arzt in den neuen Ländern bei der Niederlassung in freier Praxis falschen Versprechungen unseriöser Berater geglaubt und sich so über die Maßen verschuldet, sodass man die Enttäuschung mancher auch heute noch verstehen könne. Für die schlechte Honorarentwicklung in den vergangenen Jahren sei die ärztliche Selbstverwaltung jedoch nicht verantwortlich. Die Gesundheitspolitik habe – beginnend mit der Budgetierung unter Seehofer 1992 – eine Wende zum Schlechten genommen. Die Zuverlässigkeit der Bundespolitik habe zu wünschen übrig gelassen. In Bezug auf die Honorarentwicklung wirft Oesingmann den Politikern vor, nicht die Wahrheit gesagt zu haben. Insgesamt sei der damals eingeschlagene Weg aber der richtige gewesen.
Aus Sicht von Dr. med. Manfred Richter-Reichhelm gab es kaum Widerstände der Ost-Berliner Ärzte, das westdeutsche System anzunehmen. „Der Reiz der Freiberuflichkeit war sehr groß“, so Richter-Reichhelm, der in den Jahren 1989/90 KV-Vorsitzender in Berlin war. Anders als zu DDR-Zeiten habe man Medikamente verordnen können, wie man es für notwendig erachtete. Die meisten Ärzte im Osten hätten die Vorteile eines liberalen Gesundheitssystems gesehen. Zweifel geäußert am Transformationsprozess hätten überwiegend „ältere Kollegen, die nicht den Mut hatten, das finanzielle Risiko einer Freiberuflichkeit auf sich zu nehmen“. Diese hätten sich in den Regelmäßigkeiten eines staatlich organisierten Gesundheitswesens besser aufgehoben gefühlt.
Vom Osten nichts Altes
Für den Präsidenten der Lan­des­ärz­te­kam­mer Sachsen, Prof. Dr. med. Jan Schulze, ist die Entwicklung der ärztlichen Selbstverwaltung in den neuen Bundesländern eine Erfolgsgeschichte, auch wenn er sich in Teilbereichen anderes gewünscht hätte. Bereits sehr frühzeitig, am 24. Februar 1990, hätten sich die Vertreter der organisierten Ärzte Sachsens für die Gründung einer Lan­des­ärz­te­kam­mer ausgesprochen. Auch aus heutiger Sicht erscheine eine Ärztekammer zur Sicherung der ärztlichen Berufsfreiheit unabdingbar, betonte Schulze beim Dresdener Workshop. Allerdings hätte er sich gewünscht, dass gute Erfahrungen und Projekte aus der DDR-Zeit in das vom Westen übernommene System eingepasst worden wären. So sei es 1990 nicht gelungen, die Vorsorge und Betreuung chronischer Erkrankungen (Dispensaire-Einrichtungen) an den Großkliniken zu installieren oder die poliklinischen Strukturen gegen den Druck der Pharma- oder Medizintechnikindustrie in neuer Form weiterzuführen. Gleiches gelte für Tumorregister, Obduktionsrecht oder Impfpflicht. Vielerorts sei es Ende 1990 in Polikliniken und Ambulatorien zu flächendeckenden Kündigungen der Ärzte gekommen; dies sei rechtswidrig gewesen, da ein Bestandsschutz bis Ende 1995 vereinbart worden war. Rückblickend bedauert der sächsische Kammerpräsident, dass es nach der Wende nicht möglich gewesen sei, eine einheitliche Körperschaft, das heißt eine Lan­des­ärz­te­kam­mer mit angeschlossener Verrechnungsstelle für die niedergelassenen Ärzte, zu schaffen; hier sei der Gegendruck aus den alten Bundesländern zu groß gewesen.
Martina Merten, Thomas Gerst

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