Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Die private Säule der Volksversicherung

Den erschwerten Zugang zur privaten Krankenversicherung hat der Erste Senat nur mit knapper Stimmenmehrheit gebilligt. Hat die PKV in heutiger Form eine Bestandsgarantie?

Die kniffligste Aufgabe für die Verfassungsrichter war der Fall des Herrn W. Der Prokurist, Anfang 30, war seit seinem 16. Lebensjahr privat krankenversichert. Er blieb es in zehn Jahren als Angestellter, als er 1999 eine freiberufliche Tätigkeit aufnahm und auch, als er am 1. November 2007 von einem Erlebnisbad angestellt wurde. Doch nun musste er zwangsweise in eine gesetzliche Kasse , obwohl sein Gehalt über der Versicherungspflichtgrenze liegt. Denn im GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) ist festgelegt, dass Arbeiter und Angestellte nur noch dann von der Versicherungspflicht in der GKV befreit sind, wenn ihr Einkommen drei aufeinanderfolgende Jahre lang die Versicherungspflichtgrenze von derzeit 48 600 Euro überschritten hat. Zwar sind Arbeitnehmer, die am 2. Februar 2007 privatversichert waren, von der Neuregelung ausgenommen. Aber an diesem Stichtag war Herr W. ja noch selbstständig. Als privater Beschwerdeführer machte er beim Bundesverfassungsgericht eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit geltend. Der Gesetzgeber gebe keine Erklärung dafür, warum Personen erst nach drei Jahren Wartezeit die soziale Schutzbedürftigkeit, mit der die GKV-Pflichtmitgliedschaft begründet wird, verlören. Mehrere private Krankenversicherer sehen sich durch die neue Vorschrift in ihrer Berufsfreiheit beschränkt. Ihnen werde ohne rechtfertigenden Grund ein potenzieller Kundenkreis für mindestens drei Jahre entzogen.

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Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat sich mit der Zurückweisung dieser Klage schwergetan. Anders als bei den übrigen Beschwerden der privaten Krankenversicherer, die einstimmig zurückgewiesen wurden, erging diese Entscheidung mit fünf zu drei Stimmen. Die Mehrheit des Richterkollegiums sah den Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Artikels 2 Grundgesetz als gerechtfertigt an, weil die Neuregelung darauf abziele, die Finanzgrundlagen der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) zu stärken. „Der Gesetzgeber kann den Kreis der Pflichtversicherten so abgrenzen, wie es für die Begründung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist“, heißt es in dem Urteil vom 10. Juni 2009 (Aktenzeichen: 1 BvR 706/08 u. a.). Die Neuregelung sei den Betroffenen auch zumutbar. „Damit sollen insbesondere Beschäftigte, welche zuvor unter Umständen jahrzehntelang als beitragsfreie Familienversicherte, als Auszubildende oder Berufsanfänger mit geringem Arbeitsentgelt von den Leistungen der Solidargemeinschaft profitiert haben, . . . für eine gewissen Zeitraum weiterhin an die Solidargemeinschaft gebunden werden.“ Das Gericht räumt ein, dass „diese nachlaufende Solidarität“ insbesondere für akademische Berufsanfänger, die bisher in vielen Fällen schon mit ihrem ersten Einkommen versicherungsfrei waren, nicht zutreffe. Gleichwohl sei die Versicherungspflicht auch für diese Personengruppe, der auch Beschwerdeführer Herr W. angehört, zumutbar. Dass drei der acht Richter dies anders sehen, kann man nur vermuten: Ein Sondervotum gibt es in dem Urteil nicht. Dass mit einem höheren Eintrittsalter nach der Wartezeit ein höherer Beitrag zu zahlen sei, „wird keinen Versicherten daran hindern, in die private Krankenversicherung zu wechseln“, schreiben die Richter. Der Bestand von 8,3 Millionen Privatversicherten bleibe ohnehin unberührt.

Beschwerde gegen Wahltarife der Kassen erfolglos
Der erschwerte Zugang zu Neukunden ist aus Sicht der klagenden Privatversicherer nur ein Beispiel von mehreren Regelungen der Gesundheitsreform, die geeignet seien, ihr Geschäftsmodell zu zerstören. Weitere sind die Einführung eines Basistarifs mit Kontrahierungszwang (kein Versicherter darf abgelehnt werden), ohne Risikozuschläge und mit einem Höchstbeitrag, dessen Höhe bei Hilfsbedürftigkeit zu halbieren ist, zudem das Recht des Privatversicherten, bei einem Wechsel der Gesellschaft die Alterungsrückstellungen teilweise mitzunehmen.

Gerade in Wahlkampfzeiten wird das Karlsruher Urteil daraufhin abgeklopft, inwiefern es dem Gesetzgeber künftig Beschränkungen auferlegt. Vor diesem Hintergrund ist von Bedeutung, dass die Richter durch Wahltarife in der GKV mit Selbstbehalt oder Beitragsrückerstattung die Berufsfreiheit der privaten Krankenversicherer gemäß Artikel 12 Grundgesetz nicht verletzt sehen. Die Sozialversicherung werde kompetenzwidrig auf einem Markt der Privatversicherung tätig, hatte die PKV argumentiert. Die Richter stuften die Beschwerde als unzulässig ein, weil die privaten Versicherer nicht unmittelbar betroffen seien. Eine saubere Trennung der beiden Versicherungsprinzipien – Umlageverfahren mit einkommensabhängigen Beiträgen ( in der GKV) und risikoäquivalenten Prämien mit Kapitaldeckung ( in der PKV) – für sich genommen ist, wie sich hier zeigt, keine verfassungsrechtlich schützenswerte Kategorie. Unzulässig ist nach Ansicht des BVerfG auch die Beschwerde der PKV gegen eine „Subventionierung der beitragsfreien Mitversicherung von Kindern“ in der GKV durch eine Erhöhung des Bundeszuschusses. Der Bundeszuschuss führe zu einer alle GKV-Mitglieder gleichmäßig begünstigenden Ermäßigung der Beitragssätze. Diese habe „keinen mit der Verfassungsbeschwerde angreifbaren Nachteil der privaten Krankenversicherungsunternehmen zur Folge“.

Schon in der mündlichen Verhandlung in Karlsruhe am 10. Dezember 2008 hatte Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, der Vorsitzende des Ersten Senats, die in der Begründung zum GKV-WSG niedergelegte Zielsetzung des Gesetzgebers referiert: „Gesetzliche und private Krankenversicherung sollen als jeweils eigene Säule für die ihnen zugewiesenen Personenkreise einen dauerhaften und ausreichenden Versicherungsschutz gegen das Risiko der Krankheit auch in sozialen Bedarfssituationen sicherstellen.“ Diesen Satz haben die Richter auch ins Urteil geschrieben. Vor diesem Hintergrund bewerten sie den Basistarif als „eine zulässige, sozialstaatliche Indienstnahme der privaten Krankenversicherungsunternehmen zum gemeinen Wohl, die der mit dem GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz angestrebten Vollfunktionalität der privaten Krankenversicherung für alle ihr zugewiesenen Versicherten dient . . .“ Auch einen mit der Berufsfreiheit unvereinbaren „additiven Grundrechtseingriff“ durch die Summe der Einzelregelungen verneint das BVerG. Dabei beruft es sich ausdrücklich auf die Aussagen von zwei Gutachtern, die das PKV-Geschäftsmodell aktuell nicht ernsthaft bedroht sehen.

Bisher keine „Auszehrung des Hauptgeschäfts“ der PKV
Den Gesetzgeber treffe jedoch eine Beobachtungspflicht. Denn das Gericht sieht durchaus die Möglichkeit, dass durch einen Zustrom in den subventionsbedürftigen Basistarif und Prämiensteigerungen in den Normaltarifen eine „Auszehrung des eigentlichen Hauptgeschäfts der privaten Krankenversicherung“ eintreten könnte. Wenn der Gesetzgeber den privaten Krankenversicherungen die Aufgabe zuweise, im Rahmen eines privatwirtschaftlich organisierten Marktes für die Versicherten einen Basisschutz bereitzustellen, „muss er auch im Interesse der Versicherten darauf achten, dass dies keine unzumutbaren Folgen für Versicherungsunternehmen und die bei ihnen Versicherten hat.“ Was unzumutbar wäre, wird nicht erörtert. Und die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber keine Vollfunktionalität der PKV mehr für notwendig erachtet, mussten die Richter nicht prüfen. Sie unterstreichen die Gestaltungskompetenz des Gesetzgebers. Wenn er eine Volksversicherung aus zwei Versicherungssäulen schaffe, könne er „die Personengruppen diesen beiden in einer ausgewogenen Lastenverteilung zuordnen“. Könnte die Politik eine Bürgerversicherung für alle schaffen und die PKV auf Zusatzangebote reduzieren? Die Richter sahen keinen Anlass, Parteiprogramme zu bewerten.
Heinz Stüwe