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Unabhängige Patientenberatung: Ausschreibung bemängelt

Maybaum, Thorsten

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Nach offenen Fragen unter anderem zur Fördermittelverwendung hat der Bundesrechnungshof die UPD Unabhängige Patientenberatung Deutschland, eine Tochter des privatwirtschaftlichen Unternehmens Sanvartis, geprüft. Vor Ablauf der Förderperiode legten die Prüfer nun Ergebnisse vor.

Die Beratungen vor Ort machen nur einen kleinen Teil der Gespräche aus. Foto: UPD/Ausserhofer
Die Beratungen vor Ort machen nur einen kleinen Teil der Gespräche aus. Foto: UPD/Ausserhofer

Die Unabhängige Patientenberatung (UPD) befristet auszuschreiben, hat sich aus Sicht des Bundesrechungshofes (BRH) nicht bewährt. Das geht aus dem als vertraulich gekennzeichneten BRH-Prüfbericht der UPD hervor, der dem Deutschen Ärzteblatt (DÄ) vorliegt. Als Grund gibt der BRH unter anderem eine hohe personelle Fluktuation an. Zudem führe das Vergabemodell zu einem „unwirtschaftlichen Einsatz“ von Fördermitteln.

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Der BRH empfiehlt als Ergebnis der Prüfung – soweit die Politik an einer Patientenberatung festhalten will – die UPD künftig in veränderter Trägerschaft in einer dafür geeigneten Einrichtung zu verstetigen. Dadurch ließen sich Problemen infolge einer personellen Fluktuation „am ehesten begegnen“, heißt es im Report. Der BRH nennt das Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) oder die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) als mögliche Träger. Eine Alternative wäre auch eine neu zu errichtende Stiftung, schreibt der BRH. Ein Stiftungsmodell hatten Grüne und Linke bereits mehrfach in die politische Debatte eingebracht. Bislang war die Haltung der Bundesregierung, dass die UPD auch über das Ende der aktuellen Förderperiode im Jahr 2022 hinaus ausgeschrieben werden soll. Das liest sich in dem BRH-Bericht auch weiterhin so. Darin heißt es, dass weder das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) noch der GKV-Spitzenverband oder die UPD einen „zwingenden Anlass“ für gesetzliche Änderungen sehen.

Streit um Erreichung der Ziele

Sollte die Politik an dem Ausschreibungsmodell festhalten, sollte sichergestellt werden, dass die vom BRH festgestellten Mängel künftig nicht erneut auftreten. Ein Hauptaspekt dreht sich dabei um die Frage, ob die UPD die angepeilten Ziele erreicht hat – und dies im Einklang mit den erhaltenen Fördermitteln steht. Der BRH sieht das kritisch. Dem Bericht zufolge soll das Unternehmen Sanvartis, das den Zuschlag für die UPD erhalten hatte, im Ausschreibungsangebot für die UPD angekündigt haben, die Zahl der telefonischen Anfragen kurzfristig auf 200 000 gegenüber zuletzt 82 000 Beratungen im Jahr 2015 zu steigern. Zusätzlich sollten demnach 22 500 Vor-Ort-Beratungen in regionalen Beratungsstellen oder UPD-Mobilen erfolgen. In der Realität sei die Zahl der Beratungen 2019 auf insgesamt 128 070 Fälle gestiegen. „Dies entsprach weniger als 60 Prozent der in Aussicht gestellten Beratungen durch die UPD“, schreiben die Prüfer. Zu Berücksichtigen sei dabei, dass die Beratungszahlen der „alten“ und „neuen“ UPD aufgrund unterschiedlicher Zählweise nur eingeschränkt vergleichbar seien. So habe die alte UPD in den Jahren 2011 bis 2015 jede ratsuchende Person unabhängig von der Zahl der Beratungsthemen einfach erfasst. „Die neue UPD zählte seit dem Jahr 2016 einen Kontakt mehrfach, wenn eine Person mehrere Beratungsanliegen hatte oder wenn sie die UPD wegen desselben Anliegens wiederholt ansprach“, so der BRH. Die Zahl der von der UPD durchgeführten Beratungen sei also höher als die Anzahl der Ratsuchenden. Das BMG stellte sich in Bezug auf die Frage der Zielvorgaben in einer Stellungnahme an den BRH hinter die UPD. Konkrete Ziele seien nicht vereinbart worden, so das Ministerium. Von der UPD hieß es dazu, Annahmen zu Beratungszahlen könnten „keine Leistungszusagen“ sein. Die Patientenberatung könne die Nachfrage nur durch Maßnahmen wie etwa Presse- und Öffentlichkeitsarbeit beeinflussen. Beratungen würden von Ratsuchenden nachgefragt und in Anspruch genommen und seien damit vom Nutzungsverhalten abhängig. In den vergangenen Monaten habe sich – auch bedingt durch den Ausbruch der COVID-19-Pandemie – in kurzer Zeit die Beratungsnachfrage besonders dynamisch entwickelt. Allein im Monat März habe die UPD knapp 20 000 Beratungen gezählt, davon mehr als 12 000 Beratungen zu COVID-19, was den Monat zum bislang beratungsstärksten Monat der Patientenberatung gemacht habe. Der BRH rückt von seiner Sicht im Report nicht ab und verweist auf den GKV-Spitzenverband. Dieser habe als Auftraggeber der UPD mehrfach beanstandet, dass die Beratungskontakte die Zielwerte nicht erreicht hätten.

Kritik üben die BRH-Prüfer auch am Kassenverband. Dieser habe seinen Gestaltungsspielraum bei der bisherigen Vertragsgestaltung „nicht genügend“ genutzt. Es habe kaum Anlass für die UPD gegeben, die Zahl der Beratungen zu erhöhen, weil die Zuwendungen der gesetzlichen Kran­ken­ver­siche­rung (GKV) unabhängig von Beratungszahlen gleich geblieben seien. Die GKV finanziert die UPD mit neun Millionen Euro pro Jahr. Der Betrag war zur Förderperiode 2016, in der die UPD als Tochter des privatwirtschaftlichen Unternehmens Sanvartis den Zuschlag erhalten hatte, vom Gesetzgeber deutlich erhöht worden. Zuvor lagen die Ausgaben bei 5,2 Millionen Euro. Die Förderperiode beträgt sieben Jahre. Sie läuft Ende 2022 aus. Die BRH-Prüfer empfehlen in ihrem Bericht daher unter anderem, Leistungen künftig von der Erfüllung der Leistungsversprechen abhängig zu machen und notwendige Rechtsänderungen anzustoßen. Diese sollten Anreize für Leistungssteigerungen oder Leistungskürzungen im Falle nachgewiesener Minderleistung ermöglichen. Die Höhe der Leistungen sollte nach Ansicht der Prüfer „transparent“ ausgewiesen sein.

Risiko des Reputationsverlusts

In Bezug auf die Unabhängkeit der Beratung durch die UPD, an der es von Beginn an Zweifel gegeben hatte, schreibt der Rechnungshof, dass man dafür im Rahmen der Prüfung „keine Anhaltspunkte“ gefunden habe. Allerdings erklären die Prüfer auch, dass die Abhängigkeit der UPD von Sanvartis und weiteren Unternehmen der Unternehmensallianz in wirtschaftlicher, organisatorischer und teilweise personeller Hinsicht „geeignet“ sei, „den Eindruck fehlender Unabhängigkeit und Neutralität in der Beratung hervorzurufen“. Der BRH weist in dem Report weiter darauf hin, dass nach Ablauf der siebenjährigen Förderperiode fast ein Drittel der Fördersumme – mehr als 20 Millionen Euro – an die Sanvartis GmbH oder andere Mitglieder der Unternehmensallianz geflossen seien. Inwieweit letztendlich ein daraus resultierender Gewinn von Sanvartis für die erbrachten Leistungen angemessen sei, entziehe sich der Prüfung durch den BRH. Bindungen an gewinnorientierte Wirtschaftsunternehmen hätten in den vergangenen Jahren Zweifel an der fachlichen Neutralität entstehen lassen, so der BRH weiter. Dem Risiko eines drohenden Reputationsverlustes sollte künftig daher „mehr Beachtung geschenkt werden“, schreiben die Prüfer. Von der UPD selbst, die nach eigenen Angaben den finalen BRH-Bericht nicht vorliegen hat, hieß es, man habe mit dem BRH während der Prüfung auch über Herausforderungen gesprochen, die sich aus der derzeitigen Struktur ergeben. Dazu gehöre die Begrenzung der Laufzeit und infolge dessen die Schwierigkeiten bei Personalgewinnung und -bindung. UPD-Geschäftsführer Thorben Krumwiede sagte dem auf Nachfrage, es sei auf jeden Fall bis zum Jahresende ein Signal aus der Politik notwendig, ob und wie es mit der UPD weitergehen solle. Es sei ansonsten schwierig, die Mitarbeiter zu halten. Als problematisch bezeichnete er es, dass durch Ausschreibungen, vorhandene Strukturen der UPD zerstört werden. Krumwiede betonte, es seien verschiedene Modelle für die Zukunft vorstellbar. Das müsse aber der Gesetzgeber entscheiden.

Abgeordnete gefragt

Mit dem Bericht muss sich nun der Haushaltsausschuss des Bundestags befassen. Der Report liegt zudem dem Vorsitzenden des Gesundheitsausschusses im Bundestag, Erwin Rüddel, vor. Dieser betonte im Gespräch mit dem , er glaube, dass die UPD derzeit unabhängig arbeiten könne. Er denke aber zugleich, dass eine Trägerstruktur gefunden werden müsse, die „jeglichen Verdacht“ auf eine Beeinflussung ausschließe. Dies sei für die Glaubwürdigkeit einer Patientenberatung „ausgesprochen wichtig“. Rüddel betonte, dass er daher jeglichen Einfluss von außen – sei es von Kassen- oder Patientenseite oder auch die Ansiedlung bei Akteuren des Gesundheitswesens oder der Politik – ablehnt. Eine unabhängige Stiftung sei die „beste Entscheidung“. Allerding sei der Prozess noch nicht abgeschlossen, wie man „Kompetenzerhaltung und Effizienzsteigerung zusammenbringen“ könne. Bei einer Stiftung, die auch die operative Arbeit übernimmt, vermisst er Anreize und Motivation. Daher schlägt er vor, dass eine Stiftung als Träger der UPD fungiert – und damit den GKV-Spitzenverband als bisherigen Auftraggeber ablöst. Das operative Geschäft solle weiterhin ausgeschrieben werden. Um Fluktuationen zu vermeiden, könne in den Ausschreibungen künftig eine Übernahme der UPD-Mitarbeiter vorgeschrieben werden, so Rüddel. Die Finanzierung sollte seiner Meinung nach aus dem Gesundheitsfonds erfolgen. Eine Steuerfinanzierung sei möglich, aber die Debatte darüber zu zeitaufwendig. Um einen vernünftigen Anschluss an die jetzige Förderperiode zu erreichen, müsse bis spätestens Ende Februar 2021 die Frage entschieden sein. Das hält er für realistisch, auch wenn die Details sicher noch diskutiert werden müssten. Wichtig ist Rüddel vor allem auch, dass die UPD bundesweit deutlich bekannter wird. Zudem müsse sie sich technisch weiterentwickeln – und etwa verstärkt auf Videoberatung oder auch die Nutzung einer App setzen. Die Bereitschaft für Veränderungen wird auch bei den Sozialdemokraten gesehen. „An der Unabhängigkeit der UPD darf es keinen Zweifel geben“, sagte Bärbel Bas, stellvertretende Fraktionsvorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion für Gesundheit, Bildung und Forschung und Petitionen, dem . Daher brauche es „einen Neustart mit einer Trägerschaft, die frei von jeglichen wirtschaftlichen Interessen“ sei. Nur so könne die UPD ihrem Beratungsauftrag gerecht werden. „Hier müssen wir Konsequenzen ziehen, bevor neu ausgeschrieben wird“, so Bas. Das haben auch die Rechnungsprüfer der Politik mit auf den Weg gegeben. Der BRH empfiehlt dem BMG, Überlegungen zum Verfahren einer unabhängigen Patientenberatung zügig „noch vor Ablauf der aktuellen Förderphase anzustellen“. Falls der Betrieb der UPD nach der Förderphase Ende 2022 fortgesetzt werden solle, wären Vorarbeiten wichtig, „um einen reibungslosen Übergang zu einer neuen Patientenberatung sicherzustellen“.

Thema im Ausschuss

Dass die Politik handeln muss, mahnten zahlreiche Experten zuletzt bei einer Anhörung im Gesundheitsausschuss zur UPD an. Hintergrund war ein Antrag der Linksfraktion – bereits vom Oktober vergangenen Jahres –, in der die Linke einen Trägerwechsel fordert. Die Beratung solle dauerhaft in die Hände derjenigen Organisationen gelegt werden, die mit institutioneller Patientenberatung beschäftigt seien. Der Gesundheitsexperte Dr. phil. Stefan Etgeton kritisierte die finanzielle und strukturelle Anbindung der UPD an die gesetzliche Kran­ken­ver­siche­rung (GKV) als „Webfehler“. Dieser laste auf der Glaubwürdigkeit des Angebots. Er hält ein Stiftungsmodell für sinnvoll und mahnte zugleich die Politik, einen solchen Schritt zu gehen, „noch bevor das neue Vergabeverfahren eröffnet wird“. Die UDP beim IQWiG anzusiedeln, hält er nicht für zielführend.

Experten für Neustart

Prof. Dr. rer. biol. hum. Marie-Luise Dierks, Patientenuniversität am Institut für Epidemiologie, Sozialmedizin und Gesundheitssystemforschung der Medizinischen Hochschule Hannover, sprach ebenfalls von einem „Webfehler“, die Auswahl des Betreibers der GKV zu übertragen, die selbst Teil von Konflikten sei. Das habe auch zum Problem der Reputation beigetragen. „Mein Plädoyer geht in die Richtung, dass wir eine Verstetigung brauchen, aber in der Weise, dass die UPD auch unabhängig von den Akteuren des Systems agieren kann und es eine neue Finanzierungs- und Aufsichtsstruktur braucht“, sagte sie. Gregor Bornes, Sprecher der Bundesarbeitsgemeinschaft der PatientInnenstellen und -initiativen, sprach sich gegen eine erneute Ausschreibung aus. Diese brächten keine Kontinuität. Bornes plädierte für eine Lösung, die „unbedingt“ die jetzigen Mitarbeiter der UPD halten oder übernehmen kann. Es brauche eine Struktur, die geeignet sei, Vertrauen zu entwickeln. Dr. Monika Kücking, Leiterin der Abteilung Gesundheit des GKV-Spitzenverbandes, stellte in der Anhörung hingegen klar, dass sie keinen Vertrauensverlust in der Bevölkerung erkennen kann. Dafür gebe es „keine Hinweise“. Der Vertrauensverlust werde „eher durch die politische Diskussion befördert, wenn immer wieder behauptet wird, dass die Unabhängigkeit gefährdet ist“, so Kücking. Zuvor hatte Gernot Kiefer, im Vorstand des GKV-Spitzenverbandes zuständig für die Vergabe der UPD, in der Verwaltungsratssitzung des Kassenverbandes den BRH-Bericht als „in der Sache inhaltlich nicht korrekt“ zurückgewiesen. Auch sei die jetzige UPD „besser als die vorherige“. Das gerate aus dem Blick. Thorsten Maybaum

Beratungszahlen konstant

Die Zahl der Beratungen der UPD haben sich laut „Monitor Patientenberatung“ kaum verändert. Sie lagen 2019 bei insgesamt 128 070 (u. a. 115 787 telefonische, 2 500 Vor-Ort- und 1 765 Beratungen in UPD-Mobilen). 2018 waren es insgesamt 128 586. Die fünf häufigsten Themen waren Leistungsansprüche gegen Kostenträger (38 329), Patientenrechte/Berufspflichten/Verhaltensnormen (16 184), Mitgliedschaft sowie Versicherungs- und Kassenwechsel/Zusatzversicherungen (7 762), Verdacht auf Behandlungsfehler (6 154) und Rechtmäßigkeit von Geldforderungen (3 575). In der Coronakrise wurde die UPD zunehmend nachgefragt. Von März bis Mai leistete sie rund 22 000 rechtliche und medizinische Beratungen dazu. Ein Erfolg macht die UPD bei der Krankengeldlücke aus. Bis zum Mai des vergangenen Jahres galt, dass der Bezug von Krankengeld an die lückenlose Feststellung der Arbeitsunfähigkeit (AU) gebunden war. War das nicht der Fall, verloren die Versicherten ihren Anspruch auf Krankengeld. Seit einer Gesetzesnovelle gilt, dass der Anspruch auf Krankengeld auch dann bestehen bleibt, wenn ein Arzt die AU spätestens innerhalb eines Monats nach dem zuletzt bescheinigten Ende der Arbeitsunfähigkeit feststellt. Diese Änderung des Gesetzgebers spiegelt sich laut UPD in den Fallzahlen wider. So sei die Zahl der Beratungen im ersten Halbjahr mit 706 noch hoch gewesen – und habe sich im zweiten Halbjahr 2019 mit 304 Beratungen mehr als halbiert. Unter den verbliebenen Anrufen zum Thema sei ihm „kein Fall bekannt“, bei dem eine Kasse bemängelt habe, dass eine AU zu spät bescheinigt worden sei, sagte UPD-Chef Thorben Krumwiede. Ein Problem sind weiter Zwischennachrichten der Kassen im Widerspruchsverfahren.

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