Morbi-RSA: Kritik und Lob für Pläne der Bundesregierung

Berlin – Union und SPD wollen die 2014 in Kraft getretenen Änderungen bei der Berechnung des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs (Morbi-RSA) auf das Jahr 2013 zurückdatieren. Das geht aus Änderungsanträgen hervor, die die Regierung mit dem Transplantationsregistergesetz verabschieden will. Konkret geht es dabei um Neuregelungen zur Berechnung der Zuweisungen für Krankengeld und für Auslandsver­sicherte, die mit dem GKV-Finanzstruktur- und Qualitäts-Weiterentwicklungsgesetz (GKV-FQWG) im Jahr 2014 verabschiedet wurden.

Hintergrund: Die Krankenkassen erhalten aus dem Gesundheitsfonds sowohl eine einheitliche Grundpauschale pro Versichertem als auch Zu- und Abschläge im Rahmen des Morbi-RSA. Seit seiner Einführung im Jahr 1994 hat der Gesetzgeber stets versucht, die Zielgenauigkeit des Risikostrukturausgleichs zu verbessern. Neben Alter und Geschlecht der Versicherten wird seit 2009 auch die Morbidität zur Berechnung herangezogen sowie seit 2014 teilweise das Krankengeld und Auslandsversicherte.

Rechnung mit Ist-Kosten soll Morbi-RSA gerechter machen
Mit dem GKV-FQWG wurde zum einen das Bundesversicherungsamt (BVA) aufgefordert, mit Hilfe von Gutachten weitere Daten zu erheben, wie der Finanzausgleich im Bereich des Krankengeldes und der Auslandsversicherten gerechter werden kann. Zum anderen sollte das BVA die Hälfte der tatsächlich angefallenen Kosten für das Krankengeld bei der Berechnung des Finanzausgleichs heranziehen, statt, wie ansonsten im Morbi-RSA üblich, die durchschnittlichen Ausgaben. Auf diese Weise sollte die Verteilung der Gelder gerechter werden.

Die Kritik am Morbi-RSA reißt dennoch nicht ab. So hat sich vor kurzem eine sogenannte RSA-Allianz gegründet, die weitere Änderungen am Morbi-RSA eingefordert hat. Mitglie­der sind unter anderem die Barmer GEK und verschiedene Betriebskrankenkassen. Gesundheitspolitiker hatten zunächst angekündigt, den Morbi-RSA in der kommenden Legislaturperiode reformieren zu wollen. Der Vorstand des BKK-Dachverbandes, Franz Knieps, hingegen hatte auf Änderungen noch in dieser Legislaturperiode gedrungen.

Regierung: Rückwirkungsverbot gilt nicht für Krankenkassen
Die nun von Union und SPD vorgesehenen Änderungen sind jedoch nicht unumstritten. Denn das sogenannte Rückwirkungsverbot verbietet es dem Gesetzgeber eigentlich, zum Schutz der Bürger Gesetze rückzudatieren. In dem Änderungsantrag wird allerdings argumentiert, dass dieser Schutz für Krankenkassen nicht gelte.

„Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nehmen Krankenkassen als dem Staat eingegliederte Körperschaften des öffentlichen Rechts der Sache nach Auf­ga­ben in mittelbarer Staatsverwaltung wahr und können insoweit nicht zugleich Verpflich­tete und Adressatinnen der Grundrechte sein“, heißt es in dem Antrag. „Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nur dann auf Vertrauensschutz berufen, wenn sie von der Verfassung eine eigenständige und unabhängige Stellung zugewiesen bekommen haben, die hinsichtlich der durch das Rechtsstaatsprinzip geschützten Inter­essen der eines Grundrechtsträgers vergleichbar ist und die deshalb aufgrund der Vorgaben der Verfassung auch gleichwertigen Schutz genießt.“ Dies sei bei Kranken­kassen aber nicht der Fall.

TK: „Eine solide Haushaltsplanung wird unmöglich“
Die Techniker Krankenkasse (TK) sieht das anders. Das Rückwirkungsverbot wurzle im Rechtsstaatsprinzip – und das gelte auch für Krankenkassen, erklärt die TK in einer Pressemitteilung. Das BVA habe die mit dem GKV-FQWG genannten Berechnungs­grund­lagen zudem bereits rückwirkend ab dem Jahr 2013 angewandt. „Dass das weder rechtskonform war noch ist, hat unlängst das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (LSG) bestätigt: Eine Ortskrankenkasse hatte gegen das Bundesversicherungsamt geklagt. Das LSG gab ihr Recht und hob den angefochtenen Bescheid des BVA auf“, so die TK.

Die jetzige Initiative sei vermutlich eine Antwort auf die erfolgreiche Klage und die daraus resultierenden Rechtsfolgen, mutmaßt die TK. Denn mit der Anpassung solle das Vor­gehen des BVA offensichtlich im Nachhinein auf eine rechtliche Grundlage gehievt werden.

In einem weiteren Änderungsantrag wollen Union und SPD es dem BVA künftig zudem ermöglichen, das von ihm angewandte Klassifikationsmodell des Morbi-RSA auch unter­jährig an Änderungen rechtlicher Vorgaben anzupassen. Auch damit ist die TK nicht einverstanden. „Es liegt doch auf der Hand, dass auch die Kassen verlässliche Rahmen­bedingungen für ihr Wirtschaften brauchen", kommentiert der Vorstandsvorsitzende der TK, Jens Baas. „Eine solide Haushaltsplanung wird damit aber nahezu unmöglich. Wir fordern die Politik daher auf, die Änderungsanträge zurückzunehmen.“

AOK: Pläne sind verfassungsrechtlich bedenklich
Auch der AOK-Bundesverband, dem andere Kassen vorwerfen, von der derzeitigen Ausgestaltung des Morbi-RSA am meisten zu profitieren, kritisiert das Vorhaben der Regierung. „Der Ist-Kostenausgleich für die Zuweisungen beim Krankengeld und bei den Auslandsversicherten ist dem Morbi-RSA wesensfremd und kommt nur den Interessen einzelner Kassenarten entgegen“, erklärte der Sprecher des Verbandes, Kai Behrens. „Grundsätzlich widersprechen Ist-Kostenausgleiche dem Wirtschaftlichkeitsgebot und setzen Fehlanreize zur Leistungsausweitung.“

Die Pläne der Regierung seien nicht nur ordnungspolitisch eine Fehlentscheidung, sie beeinträchtigten auch die finanzielle Planungssicherheit von Krankenkassen. „Und für die Zukunft wird die Unsicherheit noch dadurch verschärft, dass auch unterjährige Anpassungen möglich sein sollen“, sagte Behrens. „Abgesehen davon sprechen verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Rückwirkung.“

BKKen und Barmer GEK begrüßen die Änderungen
Zwei der Mitglieder der RSA-Allianz sehen die geplanten Änderungen hingegen positiv. „Von den Betriebskrankenkassen wird die Klarstellung zu den Zuweisungen für Kranken­geld und für Auslandsversicherte im Morbi-RSA begrüßt“, erklärte die Sprecherin des BKK-Dachverbands, Christine Richter, auf Anfrage. „Damit konkretisiert der Gesetzgeber den im GKV-FQWG bereits formulierten Willen, dass die Regelungen ab dem Aus­gleichsjahr 2013 anzuwenden waren. Ebenfalls positiv schätzen die BKKen die folge­richtige Änderung zur unterjährigen Anpassung des Klassifikationsmodells bei Rechts­änderungen ein.“

Und die Barmer GEK erklärte: „Wir begrüßen die Klarstellung des Gesetzgebers zu den Zuweisungen für Auslandsversicherte und für das Krankengeld im Sinne der Rechts­sicherheit nachdrücklich. Das ist überzeugend und folgerichtig. Denn bereits im Koalitions­vertrag hatten CDU, CSU und SPD betont, dass diese Änderungen zeitgleich mit denen zur sogenannten Annualisierung umgesetzt werden sollen.“

„RSA ist nicht für jede negative finanzielle Entwicklung verantwortlich“
Union und SPD weisen in ihren Anträgen darauf hin, dass „durch die rückwirkende Klarstellung keine Krankenkasse schlechter gestellt“ werde, „als sie auf Grund der Bescheide des BVA über die Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds in den Jahresausgleichen 2013 und 2014 steht“.

Das BVA hat im Februar übrigens das erste der im GKV-FQWG in Auftrag gegebenen Gutachten vorgelegt. Ergebnis: „Das Gutachten zu den Zuweisungen für die Auslands­versicherten ist ein wichtiger Beitrag zur Weiterentwicklung des Finanzausgleichs zwischen den Krankenkassen“, hatte Frank Plate, Präsident des BVA, erklärt. Es sei  vorgesehen, auf Grundlage dieser ersten Studie in einem Folgegutachten weiter­führen­de Modelle zu prüfen, mit denen die Zuweisungen zur Deckung der Aufwendungen für Auslandsversicherte im Risikostrukturausgleich zielgenauer ermittelt werden können.

Zudem erteilte Plate im März den Forderungen nach einer schnellen Änderung des Morbi-RSA eine Absage: „Es ist falsch, reflexhaft den RSA für jede negative finanzielle Entwicklung einzelner Krankenkassen verantwortlich zu machen und Reformen einzufordern.“ Denn man müsse sauber zwischen Ausgaberisiken, die die Kranken­kassen selbst steuern könnten und solchen, die nicht beeinflussbar seien, trennen. Eine Betrachtung nach Kassenarten führe dabei in die Irre. „Die finanzielle Situation stellt sich auch zwischen den einzelnen Allgemeinen Ortskrankenkassen, Betriebskrankenkassen, Ersatzkassen und Innungskrankenkassen durchaus unterschiedlich dar“, so Plate.

fos