Pflegeversicherung soll durch Sparpläne und Zusatzbelastungen saniert werden

Berlin – Die Finanzlage in der gesetzlichen Pflegeversicherung ist dramatisch. Mit einem Spar- und Mehrbelastungsgesetz will Bundesgesundheitsministerin Nina Warken (CDU) nun gegensteuern. Neben Kürzungen und Mehrbelastungen sollen auch strukturelle Vorhaben die Pflegekassen künftig entlasten. Das verdeutlicht ein erster Referentenentwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG), der dem Deutschen Ärzteblatt vorliegt.

Im Grundsatz kämpft das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) damit gegen einen schnell wachsenden Finanzbedarf an. Diesen beziffert das Ministerium im Referentenentwurf mit zusätzlichen 11,2 Milliarden Euro für 2027 und 18,6 Milliarden Euro im Jahr darauf (2028). 2029 geht das BMG von einem Finanzbedarf in Höhe von 19 Milliarden Euro aus – und 2030 sollen es demnach 20,9 Milliarden sein.

Auch die jüngste Beitragsanhebung um 0,2 Punkte Anfang des vergangenen Jahres hatte wenig Entlastung von den Finanzsorgen gebracht. Für kommendes Jahr wird weiterhin ein Minus in der Pflegeversicherung von 7,6 Milliarden Euro erwartet.

„Wir haben eine dynamisch ansteigende Zahl an Pflegebedürftigen und wir haben immer weiter steigende Beitragssätze. Der Handlungsbedarf ist also groß und zu lange ist eine echte Bestandsaufnahme auch unterblieben“, sagte Warken heute vor der Presse.

Mit dem Gesetzentwurf wolle man „zum einen das System stabilisieren, es zukunftsfähig machen, aber auch die Versorgung der Menschen nicht aus dem Blick verlieren und sie auch verbessern“. Ein Aspekt sei dabei, einen stärkeren Fokus auf Prävention – also die Vermeidung von Pflegebedürftigkeit – und den Erhalt eines längeren gesunden Lebens zu legen.

Den üblichen Bundeszuschuss zur Pflegeversicherung will der Bund aber auch künftig nicht zahlen. Aufgrund der zukünftigen Herausforderungen für den Bundeshaushalt werde der in den Jahren 2024 bis 2027 ausgesetzte Bundeszuschuss auch 2028 ausgesetzt, heißt es im Entwurf des PNOG. 2029 sollen dann wieder 500 Millionen Euro fließen. Kein Wort findet sich zur Rückzahlung der fünf Milliarden Kosten aus der Coronapandemie durch den Bund. Damit ist wahrscheinlich, dass dieser angesichts der angespannten Haushaltslage nicht kommt.

Für den Bund entstehen nach eigenen Angaben durch den Gesetzentwurf Haushaltsausgaben in Höhe von 1,6 Milliarden Euro. Mit Zusatzkosten müssen auch Länder und Gemeinden rechnen. Diese werden im Bereich der Hilfe zur Pflege mit rund einer Milliarde Euro (2027), abnehmend auf rund 800 Millionen Euro im Jahr 2030 beziffert.

Mehreinnahmen und Einsparungen

Der künftige Bedarf in der Pflegeversicherung soll mit Mehreinnahmen und Einsparungen gedeckt werden. Die Mehreinnahmen sollen unter anderem durch die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze (2027: +1,6 Milliarden Euro, 2030: +1,8 Milliarden Euro), die Erhöhung des Zuschlags für Kinderlose um 0,1 Prozentpunkt auf dann 0,7 Beitragssatzpunkte (2027: +1,1 Milliarden Euro, 2030: +1,2 Milliarden Euro) und einen Beitrag für geringfügig Beschäftigte (+1,2 Milliarden Euro) generiert werden. Den Beitrag für Kinderlose zahlen die Versicherten, nicht der Arbeitgeber.

Grundlage der Beitragsbemessung in der sozialen Pflegeversicherung wäre ab 2027 dann nicht mehr die bisherige Beitragsbemessungsgrenze, sondern die Höhe der Jahresarbeitsentgeltgrenze der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV). Auf Minijobs wird damit künftig ein Beitragssatz von 3,6 Prozentpunkten für die Pflegeversicherung erhoben, den die Arbeitgeber zahlen müssen.

Beitragsfreie Mitversicherung wird eingeschränkt

Vorgesehen ist auch, die beitragsfreie Mitversicherung einzuschränken, ähnlich wie es im Spargesetz für die GKV bereits geplant ist. Das soll ab 2028 jährlich 350 Millionen Euro mehr in die Pflegekassen spülen. Konkret angedacht ist ein Beitragszuschlag in Höhe von 0,52 Prozentpunkten für die Pflegeversicherung, wenn Ehegatten oder Lebenspartner beitragsfrei mitversichert sind.

„Der Beitragszuschlag wird als Prozentsatz der beitragspflichtigen Einnahmen des beitragszahlenden Mitglieds erhoben und berücksichtigt somit dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit“, schreibt das Ministerium im Entwurf.

Der Gesetzentwurf sieht aber eine ganze Reihe von Ausnahmen vor: Der Beitragszuschlag wird nicht erhoben, wenn das Mitglied oder der versicherte Ehegatte oder Lebenspartner ein Kind hat, das das siebte Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Ebenso als Ausnahmefall gilt, wenn ein Kind – etwa wegen einer Behinderung – außerstande ist, sich selbst zu unterhalten.

Der Zuschlag entfällt auch dann, wenn der versicherte Ehegatte oder Lebenspartner einen Angehörigen mit mindestens Pflegegrad 2 – wenigstens zehn Stunden wöchentlich, verteilt auf regelmäßig mindestens zwei Tage in der Woche – in seiner häuslichen Umgebung pflegt oder eine Freistellung von der Arbeitsleistung in Anspruch nimmt.

Ausnahmen gelten zudem, wenn versicherte Ehegatten oder Lebenspartner die gesetzliche Regelaltersgrenze erreicht haben oder diese voll erwerbsgemindert sind. Kinder bleiben in der Familienversicherung weiterhin beitragsfrei versichert.

Große Sparanstrengung und Einschränkungen

Bei den Minderausgaben soll unter anderem die Begutachtungssystematik angepasst werden. Das soll im Jahr 2027 1,3 Milliarden Euro sparen – 2030 sollen es dann 4,2 Milliarden Euro sein. Die hälftige Auszahlung des Entlastungsbudgets in den Pflegegraden 2 und 3 in den ersten drei Monaten soll rund eine Milliarde Euro an Ersparnis einbringen.

Geplant ist die Verlängerung der Verweildauerstufen um jeweils sechs Monate, was zunächst 2,6 Milliarden Euro im Jahr 2027 einsparen soll. 2030 wären es noch zwei Milliarden. Das bedeutet im Ergebnis, dass höhere Entlastungsstufen in der stationären Pflege – also Pflegeeinrichtungen – erst später greifen. Der höchste Leistungszuschlag sei damit nicht mehr nach drei, sondern erst nach viereinhalb Jahren zu erreichen, schreibt das Ministerium.

Einen großen Einsparblock verspricht sich das BMG von der abgesenkten Dynamisierung auf die durchschnittliche Kerninflation der drei vorherigen Kalenderjahre. Das Ministerium plant dadurch im Jahr 2028 rund vier Milliarden Euro zu heben, 2030 sollen es etwa 3,5 Milliarden Euro sein.

Die Bundesgesundheitsministerin betonte, mit der Dynamisierung der Pflegeleistungen wolle man einen Beitrag dazu leisten, auch die Eigenanteile zu stabilisieren beziehungsweise den Anstieg etwas abzuflachen. Sie verwies zugleich darauf, dass die Eigenanteile auch aus Kosten für Unterkunft und Verpflegung bestehen. An dieser Stelle sieht sie die Bundesländer in der Verantwortung. Diese seien im Boot, zum Beispiel über Investitionskosten – also Kostenzuschüsse – die Eigenanteilentwicklung etwas mit abzuflachen, so Warken.

Ebenfalls sollen die Rentenversicherungsbeiträge für Pflegepersonen reduziert werden, was zwischen 1,8 Milliarden Euro im Jahr 2027 und 2,1 Milliarden Euro im Jahr 2030 bringen soll. Geplant sind darüber hinaus die Reduzierung des Entlastungsbetrags im Pflegegrad 1 um die Hälfte. Damit sollen rund 500 Millionen Euro an Kosten entfallen.

Warken betonte, die Rentenversicherungsbeiträge könnten „nicht mehr in voller Höhe durch das System finanziert werden“. „Das kann das System schlicht nicht mehr leisten.“ Die Anwartschaften, die dadurch entstehen würden, verringerten sich. Aber trotzdem werde ein weit überwiegender Teil auch nach wie vor von der Pflegeversicherung übernommen.

Die Kosten senken will der Bund darüber hinaus unter anderem mit der Verschiebung der Rückzahlungen von Bundesdarlehen, geringeren Verwaltungskosten sowie einem Ausbau von Prävention und Rehabilitation.

Strukturänderungen geplant

Um Kosten einzusparen und Pflegebedürftigkeit so weit wie möglich hinauszuzögern, zu reduzieren beziehungsweise zu stabilisieren, soll die Kranken- und Pflegeversicherung künftig konsequenter auf präventive und rehabilitative Maßnahmen ausgerichtet werden.

Versicherte, die älter als 60 Jahre sind, sollen demnach einen Anspruch auf medizinische Leistungen zur Früherkennung und Prävention altersbedingter gesundheitlicher Risiken, Belastungen und Erkrankungen erhalten. Versichertendaten sollen von den Kassen genutzt werden, um präventionsrelevante Bedarfe zu bestimmen und Versicherten passende Angebote zu unterbreiten, heißt es im Entwurf.

Bei Pflegebegutachtungen sollen künftig häufiger Empfehlungen zur Rehabilitation ausgesprochen werden. Pflege- und Rehabilitationseinrichtungen werden dazu angehalten, präventions- und rehabilitationsorientierter zu arbeiten und Versicherte bei einer gesundheitsbewussten Alltagsgestaltung zu unterstützen.

Durch eine gesundheitsbewusste Lebensführung und eine frühzeitige Beteiligung an Vorsorgemaßnahmen sollen Versicherte auch selbst stärker dazu beitragen, eine Pflegebedürftigkeit zu vermeiden. Im Falle einer bestehenden Pflegebedürftigkeit sollen präventive und rehabilitative Maßnahmen genutzt werden, um eine Verschlimmerung zu verhindern.

Pflegebegleitung angedacht

Um die gesundheitliche und pflegerische Situation von Betroffenen im Umfeld der häuslichen Pflege zu verbessern und deren Selbstständigkeit zu erhalten, soll es ab Januar 2028 für alle Pflegebedürftigen einen Anspruch auf eine professionelle Pflegebegleitung geben.

Diese soll jährlich in der häuslichen Umgebung abgerufen werden, sofern der oder die Betroffene das Entlastungsbudget bezieht. Gesundheitliche Verschlechterungen sollen dadurch schneller erkannt und mit entsprechenden Maßnahmen begegnet werden. Zudem sollen An- und Zugehörige dadurch entlastet und mit fachlicher Expertise unterstützt werden.

Pflegebedürftige mit besonderem Unterstützungsbedarf sollen darüber hinaus mit einem konkreten Fallmanagement durch eine Pflegebegleitperson unterstützt werden, um die häusliche Versorgung sicherzustellen. Komplexe Pflegehilfesituationen sollen dadurch bedarfsgerecht gesteuert werden.

Mit ihren Leistungen soll die Pflegeversicherung vorrangig die häusliche Pflege und die Pflegebereitschaft von Angehörigen fördern. Sie sollen Leistungen der teilstationären Pflege und der Kurzzeitpflege übergeordnet sein. Die Pflegebegleitung soll von der Pflegekasse sichergestellt und in enger Koordination mit Verantwortlichen in Gebieten jedes Kreises und jeder kreisfreien Stadt organisiert werden. Jedem Kreis sollen dafür finanzielle Mittel nach einem speziellen Verteilschlüssel zur Verfügung gestellt werden.

Ein sogenanntes „Pflege-Cockpit“ soll dafür sorgen, dass Pflegebedürftigen sowie ihren An- und Zugehörigen künftig alle Informationen und Instrumente an einem digitalen Ort zur Verfügung stehen. Über einen einzigen Zugang, der jeder pflegebedürftigen Person von der Pflegekasse zur Verfügung gestellt wird, sollen etwa Anträge gestellt, Anbieter gefunden und Informationen zu Angeboten und Leistungen der Pflegeversicherung eingesehen werden können. Die Kommunikation zwischen Pflegekasse und Versicherten soll dadurch vereinfacht werden.

Mehr Digitalisierung

Eine gewisse Entlastung für Pflegeeinrichtungen erhofft sich das BMG vom verstärkten Einsatz von Technik und Digitalisierung. Deshalb sollen Einrichtungen über ein entsprechendes Förderprogramm 1,6 Milliarden Euro für die Digitalisierung nutzen können.

Die Mittel sollen aus dem Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität zur Verfügung gestellt werden – geplant ist eine Mittelvergabe von Mitte 2027 bis 2031. Die Details zum Auszahlungsverfahren sollen das Bundesamt für Soziale Sicherung (BAS) und der Spitzenverband Bund der Pflegekassen vereinbaren.

Als förderfähige Maßnahmen wird im Gesetzentwurf unter anderem auf die Anschaffung und Implementierung digitaler Pflege- und Dokumentationssysteme, die Einführung von Assistenzsystemen zur Entlastung des Pflegepersonals sowie die Qualifizierung des Personals im sicheren Umgang mit digitalen Technologien verwiesen.

Zudem sollen vollstationäre Pflegeeinrichtungen die Möglichkeit erhalten, den Einsatz von Technik und Digitalisierung in bestimmtem Umfang und Zeitraum in den Pflegesätzen geltend machen zu können – wenn damit personalentlastende Wirkungen zu erwarten sind.

Grundsätzlich erhofft sich das BMG von diversen Anpassungen beim Vertrags- und Vergütungsrecht der Pflegeversicherung mehr Raum für Innovationen und mehr Anreize für den Einsatz von Technik und Digitalisierung.

Bis Ende 2027 sollen außerdem Empfehlungen zur Umsetzung der Ergebnisse der wissenschaftlich gestützten Erprobung von Telepflege erarbeitet werden. Hieran sollen sich neben den Pflegekassen und den Verbänden der Träger der Pflegeeinrichtungen auch die Gematik, Verbände der Digitalwirtschaft sowie die Organisationen der Pflegeberufe auf Bundesebene beteiligen.

Das Kompetenzzentrum Digitalisierung und Pflege, das 2023 mit Inkrafttreten des Pflegeunterstützungs- und -entlastungsgesetzes (PUEG) beim GKV-Spitzenverband eingerichtet wurde, soll verstetigt und mit aktualisierten Themen befasst werden. Insbesondere die Entwicklung eines standardisierten Nutzennachweises für digitale Anwendungen in der pflegerischen Versorgung wird vom BMG als zentral angesehen und soll als neue Aufgabe aufgenommen werden.

Umstellung auf Budgets

Für diverse Konstellationen soll dem Gesetzentwurf zufolge künftig verstärkt auf Budgetlösungen gesetzt werden. Geplant sind Sachleistungsbudgets, Entlastungsbudgets, Überbrückungsbudgets sowie ein Sozialraumbudget.

Mit dem Sachleistungsbudget sollen Pflegebedürftige (Pflegegrade 2 bis 5) bei häuslicher Pflege Pflegehilfe als Sachleistung beziehen können. Das Entlastungsbudget soll dann anstelle des Sachleistungsbudgets beantragt werden können, wenn Pflegebedürftige die „erforderlichen körperbezogenen Pflegemaßnahmen und pflegerischen Betreuungsmaßnahmen sowie Hilfen bei der Haushaltsführung in geeigneter Weise“ selbst sicherstellen. Eine Kombination von Entlastungsbudget und Sachleistungsbudget soll jeweils anteilig möglich sein.

Das Überbrückungsbudget soll in pflegerischen Akutsituationen im Rahmen der häuslichen Pflege helfen – etwa bei einem ungeplanten Ausfall der Pflegeperson. Mit einem sogenannten Sozialraumbudget sollen, ebenfalls in der häuslichen Pflege, Leistungen der Alltagsunterstützung – mit einer Anerkennung nach Landesrecht oder durch die Pflegekassen – in Anspruch genommen werden können.

Die landesrechtliche Anerkennung von Anbietern solcher Angebote soll künftig bundeseinheitlicher ausgestaltet und Nachbarschaftshelfende künftig von den Pflegekassen anerkannt werden.

Aus der SPD kommen heute verhaltene Töne. Zwar gebe es eine Reihe von wichtigen Aspekten wie etwa den Ausbau der Prävention. Die zentrale Antwort auf die Finanzkrise der Pflegeversicherung bleibe der Entwurf jedoch schuldig, sagte der gesundheitspolitische Sprecher der SPD im Bundestag, Christos Pantazis.

Die soziale Pflegeversicherung stehe seit Jahren unter erheblichem finanziellen Druck. Die Zahl der Pflegebedürftigen steige kontinuierlich, während die Finanzierung zunehmend an ihre Grenzen stoße. Umso wichtiger wäre es gewesen, die Reform für eine nachhaltige und gerechte Neuordnung der Finanzierungsarchitektur zu nutzen, erläuterte er.

„Bedauerlicherweise findet eine zentrale sozialdemokratische Forderung im Referentenentwurf keine Berücksichtigung: Ein finanzieller Strukturausgleich zwischen sozialer Pflegeversicherung und privater Pflegepflichtversicherung ist nicht vorgesehen“, monierte der SPD-Politiker.

Erste Kritik von Verbänden und Betroffenen

„Bei der Pflege brennt die Hütte und der vorgelegte Entwurf enthält einige Instrumente, mit denen das Löschen beginnen kann“, sagte Oliver Blatt, Vorstandsvorsitzender des GKV-Spitzenverbandes. Der erste Eindruck sei, dass die Pflegereform schmerzhafte Einschnitte vorsehe.

„Vor dem Hintergrund der prekären Finanzsituation, in der sich die Pflegeversicherung befindet, haben wir grundsätzlich Verständnis dafür, dass auch zu unpopulären Maßnahmen gegriffen werden muss. Allerdings ist das Gesamtpaket in der vorgelegten Form unausgewogen“, so Blatt.

Auf Pflegebedürftige und Beitragszahlende würden einseitig „zu viele Lasten“ zukommen, „während sich Bund und Länder bei der notwendigen Finanzierung einen schlanken Fuß machen“. „Wo bleiben die dringend benötigte Entlastung bei den Eigenanteilen und die Übernahme der Investitionskosten durch die Bundesländer?“, fragte er.

Auch finde sich kein Wort zur überfälligen Rückzahlung der fünf Milliarden Kosten aus der Coronapandemie durch den Bund im Gesetzentwurf. „Und weiterhin sollen die Beitragszahlenden den Bundeshaushalt subventionieren, indem sie die künftig gekürzten Rentenbeiträge der pflegenden Angehörigen in Milliardenhöhe bezahlen müssen“, moniert Blatt.

Er appellierte ausdrücklich an die Länder und den Bund „in sich zu gehen und ihre Verantwortung für die finanzielle Zukunft der sozialen Pflegeversicherung zu übernehmen“. „Nur wenn alle ihren angemessenen Beitrag leisten und sichergestellt ist, dass Pflegebedürftige weiterhin die notwendigen Leistungen bekommen, kann eine solche Reform gelingen.“

Ähnliche Töne kommen aus dem AOK-Bundesverband. Auf finanzieller Seite sei der Gesetzesentwurf „eine große Zumutung“ statt einer gewünschten Neuordnung und Stabilisierung. „Denn alles, was in dieser Hinsicht aufgeführt wird, läuft auf Leistungskürzungen und Zusatzbelastungen für Versicherte hinaus“, sagte Carola Reimann, Vorstandsvorsitzende des AOK-Bundesverbandes.

Die Zuschüsse zur Deckelung der Eigenanteile im Pflegeheim solle zeitlich gestreckt werden; der Zugang zur Pflegeleistungen solle erschwert werden; die Beitragsbemessungsgrenze solle angehoben werden; Kinderlose sollten extra zahlen.

„Wenn all das so käme, würde man die Sanierung der Pflegeversicherung nur über höhere Beiträge der Versichertengemeinschaft und Pflegebedürftigen und weniger Leistungen organisieren – das wäre finanziell kaum nachhaltig und ein sozialpolitisches Armutszeugnis“, betonte Reimann. „Denn wieder müssten überwiegend die Beitragszahlenden und pflegebedürftigen Menschen die Zeche zahlen und alle Löcher stopfen.“

Auch Reimann beklagte, dass der Bund seiner Finanzierungsverantwortung nachkommen muss – seit der Coronapandemie schulde er der Pflegeversicherung fünf Milliarden Euro. „Die angespannte Haushaltslage darf keine Ausrede dafür sein, dass diese Koalition die falschen Prioritäten setzt. Es kann nicht sein, dass verbilligter Sprit wichtiger ist als stabile Pflege“, sagte sie.

Vom Arbeitgeberverband Pflege (AGVP) hieß es, die Pflegereform sei „eine Nullnummer für die Versorgung“. „Mut beweist die Bundesregierung nur dort, wo sie andere zur Kasse bittet“, sagte AGVP-Präsident Thomas Greiner. Für sichere Versorgung ohne Kostenexplosion brauchten Pflegeunternehmen Spielräume, um ihre Kapazitäten effizient einzusetzen. „Deshalb: Regulierung runter, Innovation rauf. Gerecht ist, was Pflegeplätze schafft. Alles andere ist nur der nächste Griff in die Taschen anderer.“

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