Spargesetz: Ärzte, Krankenhäuser, Versicherte sollen zahlen – Pharma wird geschont

Berlin – Das Bundesgesundheitsministerium (BMG) will 2027 rund 19,6 Milliarden Euro im Gesundheitswesen einsparen. Den größten Anteil dabei werden Vertragsärzte, Krankenhäuser und andere Leistungserbringer tragen – diese sollen rund 12 Milliarden Euro einsparen. 3,8 Milliarden sollen Versicherte beitragen, die Pharmaindustrie wird dagegen weitgehend geschont.

Das in dieser Woche erwartete Gesetz liegt seit dem Nachmittag vor. Kommende Woche soll es eine Verbändeanhörung dazu geben, bereits am 29. April will das Bundeskabinett den Entwurf von Bundesgesundheitsministerin Nina Warken (CDU) billigen.

Das Bundesgesundheitsministerium geht in dem Entwurf für ein Gesetz zur Stabilisierung der Beitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung davon aus, mit seinen geplanten Einsparungen in den vier Jahren von 2027 bis 2030 oberhalb der prognostizierten Deckungslücke zu liegen. Dieser Sicherheitspuffer sei erforderlich, weil sowohl ausgaben- als auch einnahmenseitig noch erhebliche Risiken bestünden, dass die Deckungslücken höher ausfallen als prognostiziert.

So steht einer angegebenen Deckungslücke von 15,3 Milliarden Euro im kommenden Jahr eine geplante Gesamtentlastung von 19,6 Milliarden Euro gegenüber, die sich aus 15,6 Milliarden Euro Minderausgaben und vier Milliarden Euro Mehreinnahmen zusammensetzen.

Der Gesetzentwurf umfasst insgesamt 43 der 66 Maßnahmen, die die GKV-Finanzkommission Ende März vorgestellt hatte. Zwölf der Maßnahmen hat das Ministerium nach eigenen Angaben angepasst sowie zudem 14 weitere Maßnahmen aus dem eigenen Haus aufgenommen. Der Gesetzentwurf besteht damit zu drei Vierteln aus Empfehlungen der Kommission, erklärt das Ministerium.

Vertragsärzte: 2,7 Milliarden Einsparungen in 2027

Der Gesetzesentwurf bewertet die vertragsärztliche Versorgung als den drittgrößten Ausgabenbereich der GKV. Hier müsse es zukünftig gegeben sein, dass „die Ausgabenzuwächse begrenzt werden und an die Einnahmeentwicklung der GKV angepasst“ werden. Laut dem Gesetzesentwurf sollen in der vertragsärztlichen Versorgung 2027 insgesamt 2,7 Milliarden Euro eingespart werden.

Zudem: „Wenig zielgenaue, kostenintensive Sondervergütungen werden abgeschafft“, heißt es weiter in der Begründung. Dazu zählt der Gesetzesentwurf vor allem die vier Regelungen aus dem Terminservice- und Versorgungsgesetz (TSVG), das 2019 eingeführt wurde, um beispielsweise zeitnahe Termine sowie offene Sprechstunden zu erreichen.

Hier plant das BMG für 2027 mit Einsparungen in Höhe von 1,3 Milliarden Euro. Durch den Wegfall der Zuschläge bei der psychotherapeutischen Kurzzeittherapie werden jährlich 100 Millionen Euro gespart, mit dem Ende der Beratung zur Organspende 90 Millionen, mit dem Wegfall für die Vergütung zur Befüllung der elektronischen Patientenakte (ePA) werden 770 Millionen Euro erwartet.

Weniger genau werden die Einsparungen beziffert, die durch den Stopp der Dynamik bei der Extrabudgetären Gesamtvergütung (EGV) erwartet werden. Hier heißt es, dass bislang die EGV-Leistungen nicht regelmäßig geprüft werden, ob diese durch Wirtschaftlichkeit und Qualität in der Versorgung gerechtfertigt seien. Auch diese Ausgabenzuwächse müssen begrenzt und der Einnahmeentwicklung angepasst werden. Das EGV-Volumen solle nur in vergleichbarem Umfang mit der Morbiditätsbedingten Gesamtvergütung (MGV) wachsen.

Der Gesetzesentwurf weist darauf hin, dass Honorarsteigerungen in der vertragsärztlichen Vergütung – beispielsweise in der MGV – aber weiterhin möglich sind, denn ein Absinken oder eine Null-Runde soll es nicht geben: „Auch unter Berücksichtigung des Abschlags von einem Prozentpunkt auf die Grundlohnrate bis 2029 werden zukünftig Vergütungssteigerungen von bis zu rund drei Prozent pro Jahr im Gesundheitswesen ermöglicht, was angesichts einer erwarteten Inflationsentwicklung von rund zwei Prozent weiterhin eine auskömmliche Finanzierung der Kosten der Leistungserbringer und reale Einkommenszuwächse im Gesundheitswesen ermöglicht“, heißt es in der Gesetzesbegründung.

Auch bei den beiden entbudgetierten Honorarbereichen – Hausärzte und Pädiater – soll es künftig keine deutlich höheren Sprünge geben: So solle auch hier die Ausgabenzuwächse „an den Grundsatz der Beitragsstabilität gekoppelt“ werden. Auch neue Leistungen, die eingeführt werden könnten, müssten diesem Grundsatz folgen.

Zudem: „Die in den Verträgen zur hausarztzentrierten Versorgung vereinbarten Leistungsvergütungen beinhalten zu einem bestimmten Anteil stets einen Fixkostenanteil, unabhängig davon, ob die Fixkosten bereits abgedeckt sind.“ Auch hier müssten „überschüssige Vergütungen“ vermieden werden, heißt es in der Begründung. Zudem soll eine „Übervergütung“ ausgeschlossen werden, das über das Volumen bei den Hausärzten aber auch bei der vorgenommenen Entbudgetierung der Kinderärzte aus der vergangenen Legislatur hinaus geht.

Bei weiteren potenziellen Ausgabensteigerungen soll der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) bei zwei Themen die Expertise übernehmen: So soll – wie von der Kommission vorgeschlagen – die Krebsfrüherkennungsrichtlinie überarbeitet werden und beim Hautkrebsscreening ein „risikobasiertes, opportunistisches Screening“ eingeführt werden. Bis zum Dezember 2027 soll die Anpassung der Richtlinie beschlossen sein. Die Finanzkommission hatte einen zügigeren Beschluss genannt. Auch sollen das Gremium der Selbstverwaltung die Gesundheitsuntersuchungs-Richtlinie anpassen und die darin enthaltenen Check-ups in einzelnen Altersgruppen überprüfen. Kostenersparnisse werden dazu im Gesetzesentwurf nicht genannt.

Umfassendes Maßnahmenpaket für die Krankenhäuser

Mit Blick auf den stationären Sektor wird im Gesetzentwurf darauf hingewiesen, dass die Ausgaben der GKV für Krankenhausbehandlungen „seit jeher mit Abstand den größten Ausgabenbereich“ darstellen. Trotz des starken Fallzahlrückgangs des Jahres 2020 würden die Krankenhausausgaben insbesondere seit 2023 sehr dynamisch steigen.

Bei den jährlichen Verhandlungen für die Landesbasisfallwerte soll als Basispreis der einzelnen DRG-Leistungen künftig der Orientierungswert, sofern dieser die Grundlohnrate nicht überschreitet, als Obergrenze für einen Anstieg dienen. Dies soll auch für den Anstieg der Erlössumme von besonderen Einrichtungen und des Gesamtbetrags von psychiatrischen und psychosomatischen Krankenhäusern gelten.

Ausgabenreduzierende Anpassungen soll es auch bei den 2020 aus dem Fallpauschalensystem ausgegliederten Pflegepersonalkosten geben. Es gelte, die „zweifelsohne erfolgreiche Stärkung der Pflege im Krankenhaus in ihrer Basis zu bewahren und gleichzeitig mit Blick in die Zukunft gezielt und finanziell tragfähig fortzuentwickeln“.

Das jährliche Wachstum des krankenhausindividuellen Pflegebudgets soll dazu grundsätzlich ebenfalls auf den Orientierungswert beziehungsweise die Grundlohnrate beschränkt werden. Den Selbstverwaltungspartnern vor Ort soll es aber ermöglicht werden, zu vereinbaren, das krankenhausindividuelle Pflegebudget über die maßgebliche Obergrenze hinaus auszuweiten – etwa wenn zusätzliches Pflegepersonal auf Grund von Bundesgesetzen, Verordnungen oder Richtlinien und Beschlüssen des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) benötigt wird.

In diesen Regelungen sieht das BMG keine Ungleichbehandlung: „Auch wenn die Finanzwirkungen über die einzelnen Leistungsbereiche unterschiedlich hoch ausfallen, sind die zugrunde liegenden Regelungen vergleichbar, sodass eine Gleichbehandlung der Ausgabenbereiche gewährleistet ist.“

Das geplante Maßnahmenpaket sieht für somatische Krankenhäuser zudem die Streichung der zusätzlichen und pauschalen Finanzierung pflegeentlastender Maßnahmen in Höhe von 2,5 Prozent des Pflegebudgets vor. Dieses Instrument stelle eine „klare Doppelfinanzierung“ dar.

Ebenso geplant ist, bei bestimmten mengenanfälligen planbaren Eingriffen ein Abrechnungsverbot einzuführen, wenn die oder der Versicherte nicht vor dem Eingriff eine unabhängige ärztliche Zweitmeinung eingeholt hat und ein Nachweis darüber vorliegt. Der G-BA soll verpflichtet werden, in seiner Richtlinie zum Zweitmeinungsverfahren erstmals bis zum 31. März 2027 und dann jährlich mindestens einen planbaren Eingriff festzulegen, für den ein entsprechendes Abrechnungsverbot greift.

Zu den weiteren vorgesehenen Maßnahmen zur Dämpfung der Ausgabendynamik im Krankenhausbereich gehört eine Anpassung des Prüfquotensystems. Sowohl die Prüfquoten als auch die Schwellenwerte, ab wann welche Prüfquote gilt, sollen angehoben werden. „Jedes einzelne Krankenhaus hat es somit selbst in der Hand, wie viele Abrechnungsprüfungen anfallen und insofern, wie hoch der Prüfaufwand ist.“

Für die Krankenhäuser soll zudem eine neue Vergütungsform eingeführt werden: die DRG-Kurzzeitfallpauschalen. Dazu heißt es im Gesetzentwurf: „Zur Erschließung von Möglichkeiten zur Verweildauerverkürzung und von Ambulantisierungspotenzial von bislang unnötig stationär erbrachten Leistungen werden die Vertragsparteien auf Bundesebene beauftragt, das aG-DRG-Vergütungssystem um sogenannte Kurzzeitfallpauschalen zu ergänzen.“

Durch all diese Maßnahmen als Gesamtpaket entstünden der GKV erhebliche Minderausgaben, so das BMG. Deren Höhe hänge unter anderem von der noch nicht bekannten Entwicklung der Grundlohnrate ab und könne daher nur näherungsweise geschätzt werden. Die Prognose des Ministeriums: 2,5 Milliarden Euro Ersparnis in 2027.

Pharmaindustrie wird verschont

Im Arzneimittelbereich, dem zweitgrößten Kostenblock in der GKV, versucht sich das BMG am Spagat zwischen Standortattraktivität und Ausgabenstabilisierung bei gutem Zugang für die Versicherten. So verzichtet das Ministerium auf die Empfehlung der GKV-Finanzkommission, den Herstellerabschlag für das Jahr 2027 von sieben auf 14 Prozent anzuheben.

Stattdessen soll auf den bisherigen siebenprozentigen Rabatt ab dem kommenden Jahr ein ergänzender dynamischer Herstellerabschlag aufgesetzt werden, dessen Höhe sich nach der Entwicklung der Arzneimittelausgaben und der beitragspflichtigen Einnahmen (BPE) richtet. Er soll insbesondere hochpreisige patentgeschützte Arzneimittel betreffen. Zudem soll der normale Herstellerabschlag künftig auch für Impfstoffe gelten.

Statt der von der Kommission errechneten 2,27 Milliarden Euro sollen die Einsparungen im kommenden Jahr dadurch mit 1,1 Milliarden Euro weniger als halb so groß ausfallen. Bis 2030 sollen sie auf rund 5,5 Milliarden Euro anwachsen, wobei eine sichere Vorhersage kaum möglich sei.

Auch darüber hinaus kommt das BMG der Industrie entgegen: So will es der seit dem GKV-Finanzstabilisierungsgesetz (GKV-FinStG) kontinuierlich von den Unternehmen und ihren Verbänden gestellten Forderung folgen, die sogenannten „Leitplanken“ in der Arzneimittelpreisbildung abzuschaffen.

Diese hatten unter anderem vorgesehen, dass ein neues Arzneimittel mit geringem Zusatznutzen nicht teurer sein darf als eine patentgeschützte Vergleichstherapie. Zudem galt der zwischen Kassen und Herstellern verhandelte Erstattungspreis für neue Arzneimittel seitdem nicht mehr ein, sondern bereits ein halbes Jahr nach Markteinführung.

Durch das Ende dieser Regelungen würden „für Erstattungsbeträge neuer Arzneimittel […] eine angemessene monetäre Wertschätzung von Innovationen erreicht und die notwendigen Gestaltungsspielräume bei den Preisverhandlungen […] wiederhergestellt“, heißt es im Entwurf.

Auch der Kombinationsabschlag soll „im Interesse der Bürokratieentlastung“ abgeschafft werden – eine weitere jahrelange Forderung der Pharmaindustrie. Er habe zu einer Vielzahl von Abrechnungsstreitigkeiten geführt.

Gestrichen wird zudem der Anspruch auf Versorgung mit Cannabisblüten. Für Cannabis in Form von Extrakten in standardisierter Qualität und Fertigarzneimittel sowie Arzneimittel mit den Wirkstoffen Dronabinol und Nabilon soll das nicht gelten. Hier bleibe der Anspruch erhalten.

Eine weitere lange Debatte will das BMG zudem bei anderen Arzneimitteln beenden: Die Kassen sollen Homöopathie und anthroposophische Arzneimittel nicht mehr erstatten dürfen. „Versicherte können sich homöopathische und anthroposophische Leistungen weiterhin selbst beschaffen und bei Bedarf private Versicherungen zur Kostenübernahme abschließen“, heißt es im Entwurf.

Was auf Patientinnen und Patienten zukommen soll

Auf Seiten der Patientinnen und Patienten soll das System im kommenden Jahr zunächst um 3,8 Milliarden Euro entlastet werden, was knapp einem Fünftel des Gesamtvolumens entspreche. Bis 2030 ist eine Steigerung der Entlastungen in dem Bereich auf 4,4 Milliarden Euro eingeplant. Die Maßnahmen werden im Entwurf in „Leistungsanpassungen“ sowie Zuzahlungen unterteilt (jeweils 1,9 Milliarden Euro im Jahr 2027 und je 2,2 Milliarden 2030).

Die zuletzt bereits vieldiskutierte beitragsfreie Familienversicherung soll laut Entwurf begrenzt werden auf Ehepartner und eingetragene Lebenspartner mit Kindern bis zum vollendeten 7. Lebensjahr, mit Kindern mit Behinderungen, mit zu pflegenden Angehörigen sowie nach Erreichen der Regelaltersgrenze. „In anderen Fällen zahlen Mitglieder mit derzeit beitragsfrei mitversicherten Ehegatten künftig einen Beitragszuschlag in Höhe von 3,5 Prozent der beitragspflichtigen Einnahmen“, heißt es im Entwurf.

Beim Krankengeld will das Ministerium „Missbrauchspotenziale und Fehlanreize“ beseitigen. „Vor dem Hintergrund des im internationalen Vergleich verhältnismäßig hohen Absicherungsniveaus durch die Lohnfortzahlung und Krankengeldleistungen sowie angesichts des starken Anstiegs der kalendertäglichen Krankengeldzahlbeträge in den letzten Jahren wird die Höhe des Krankengeldes moderat um jeweils 5 Prozentpunkte reduziert“, heißt es im Entwurf. Dies soll allein 2027 zu Minderausgaben der GKV von rund 1,3 Milliarden Euro führen. Auch soll der Höchstbezug des Krankengelds unabhängig vom Auftreten einer neuen Erkrankung auf 78 Wochen innerhalb von drei Jahren beschränkt werden.  

Vorgesehen ist künftig auch die Möglichkeit von Teilarbeitsunfähigkeit und Teilkrankengeld, um Versicherten mit länger andauernden und schwerwiegenden Erkrankungen „eine frühzeitige, freiwillige und flexible Teilhabe am Arbeitsleben zu ermöglichen“. Verwiesen wird auf den Erfolg solcher Modelle etwa in skandinavischen Ländern. Die Bundesärztekammer (BÄK) hatte bereits 2024 auf diese Option hingewiesen.

Versicherte sollen künftig in Apotheken höhere Zuzahlungen leisten: künftig mindestens 7,50 Euro (bisher 5 Euro) und höchstens 15 Euro (bisher 10 Euro); „allerdings jeweils nicht mehr als die Kosten des Mittels“. Mehr als 20 Jahre seien die Zuzahlungsgrenzen und -beträge nicht angepasst worden, wird im Entwurf argumentiert. Erhöhungen betreffen etwa auch Heilmittel und häusliche Krankenpflege mit künftig 15 Euro je Verordnung. Ab bestimmten Belastungsgrenzen kann man sich von weiteren Zuzahlungen befreien lassen.

Auch die Selbstverwaltung ist am Zug

Der Innovationsfonds soll laut Entwurf reformiert werden. Die Finanzierung des Fonds werde ab 2027 dauerhaft auf 100 Millionen Euro pro Jahr abgesenkt und ausschließlich durch die Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds getragen. Förderverfahren sollen vereinfacht und somit der Bürokratieaufwand der Förderung reduziert werden.

In Bezug auf die Selbstverwaltung heißt es, dass Vergütungsanpassungen für außertariflich bezahlte Führungskräfte der Ebene unterhalb der Vorstandsebene bei den Krankenkassen, ihren Landesverbänden und dem GKV-Spitzenverband, den Medizinischen Diensten und dem Medizinischen Dienst Bund sowie den Kassenärztlichen Vereinigungen und den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen für sechs Jahre ausgeschlossen werden. Betroffen seien davon insbesondere außertariflich bezahlte Abteilungsleiterinnen und Abteilungsleiter oder Dezernentinnen und Dezernenten dieser Körperschaften.

bee/ggr/lau/aha